日本的核電復興計畫

日本與台灣同樣位於地震帶、沒有自產能源且電網未與他國相連。2025年2月，日本政府通過新版「能源基本計畫」與「綠色轉型」（Green Transformation, GX），訂出長期的電力規劃與不同產業的減碳計畫，其中，核電及再生能源的發展目標與策略受到許多關注。日本對於核電的思考及政策實踐過程遇到的挑戰，值得台灣借鏡。

日本政府提出綠色轉型政策的背景，源於2022年的一連串能源挑戰。烏俄戰爭之後，國際燃料價格飆漲，9成以上能源皆從國外進口的日本，即面臨能源價格上漲、氣源不穩及貿易逆差的困境。為了確保能源安全、同時達成減碳目標，時任總理的自民黨黨魁岸田文雄推出「GX基本方針」法案，計畫10年投資150兆日圓（逾新台幣30兆元），進行國內產業綠色轉型，以綠色能源取代過往化石燃料為中心的工業及社會結構。

2023年日本國會完成「GX基本方針」審查，具體的策略與政策共有14項：推動製造業節能及轉型、使用再生能源作為主要發電來源、運用核能、擴大使用氫、氨等新型燃料、強化他國外交以確保資源穩定、建立新的天然氣市場機制、加速發展電池產業、建立循環資源市場、開發次世代低碳排載具、促進數位化及電氣化關鍵技術脫碳、推動零碳住宅和建築、基礎建設去碳化、擴大使用碳捕捉與碳封存。

其中關於能源部分，GX法案明訂2030年再生能源發電占比36%至38%的目標，計畫最大限度滿足太陽光電的土地需求，並針對離岸風力發電提出新的招標規範及浮動式離岸風電規劃，導入與社區共融的陸域風電，輔以電價差額補貼（Feed-in Premium, FIP）、固定躉購費率（Feed-in Tariff, FIT）等政策工具鼓勵設置。另外也規劃基礎建設布局，例如加速建設全國電網及海底直流輸電系統，搭配蓄電池、抽蓄發電、氫氣儲能等，次世代鈣鈦礦太陽能電池研發等。

另一方面，核能則預計在2030年占20%至22%的發電來源。這樣的分配比重基本上延續福島核災後安倍政府的規劃。2011年福島第一核電廠事故後，執政的民主黨政府要求所有核電廠進行全面檢修，核能發電占比從原先的28%一度降為0。然而，隨電力公司以火力發電取代核電缺口，天然氣進口量大增，連帶增加日本碳排放及貿易逆差，隸屬自民黨的安倍晉三於2012年擔任首相後，考量穩定能源供應、減少碳排放、維持經濟表現，選擇恢復核電，並於2015年的能源基本計畫中，提出核能發電占比20%的規劃。

儘管日本政府在福島核災後不久即決定沿用核電，卻也更強調安全，除了新設核電廠獨立審查機關「原子力規制委員會」（簡稱規制委，功能相當於台灣的核安會），加嚴電廠運轉審查，並要求電廠必須完成耐震、防海嘯及備用電源等安全措施。不少核電廠因遲遲無法通過安全審查或因重啟成本過高，最後決定除役。例如愛媛縣的伊方核電廠1號機，經營者四國電力公司估算重啟所需的費用高達1,700億日圓，成本無法在運轉期限內回收，因此選擇將機組除役。

GX法案中的核電政策與過去最大的不同，在於政府對於核電的態度從原本的「盡可能減少」轉變為「最大限度利用」。例如過去核電廠原則運轉40年、通過審查後最長可延役20年，新規定則改為核電廠使用30年後每10年審查一次，且停機接受審查的時間不計入運轉時間。例如一座反應爐因審查及工程停機5年，一旦重啟，則運轉年限可增為65年。

除了延長核電廠運轉時間外，GX法案也改變福島核災後不新增核電廠的政策方向，明訂將致力於開發和建設具新安全機制的下一代創新反應爐。根據規制委統計，福島核災後共有24座反應爐廢爐，岸田政府規劃在確保當地社會理解的前提下，於已確定除役的核電廠址改建下一代創新反應爐。

政府雖然鼓勵使用核電，截至去年，日本境內現存的33部核電機組，僅有14部機組運轉、發電占比8.3%。核電增加的速度之所以不如預期，主要原因有二，首先，福島核災後，由於規制委要求核電廠反應爐下方不得有活斷層通過，電力公司必須進行地質調查，證明安全無虞，調查及審查往往需耗費數年時間，導致機組重啟速度緩慢。而有些電力公司雖已向規制委申請重啟機組，審查卻也不盡順利，例如位於能登半島的志賀電廠2號機，在去年能登地震中再次受損，必須重新檢修、並再次調查斷層狀況；位於福井縣的敦賀2號機，也在去年因發現活斷層穿過機組下方，被判定不得重新啟動。

即使通過安全審查，也不代表能夠重啟電廠。部分日本核電廠與所在地的地方自治體簽有協定，再啟動需取得周遭居民的同意，位於新潟縣、曾是全球最大核電廠的柏崎刈羽電廠，經營者東京電力原本預計在去年重啟6、7號機，然而去年初能登地震，鄰近新潟的石川縣發生道路及房屋倒塌、居民無處可逃的狀況，雖然未有核外洩的意外，仍讓新潟縣居民憂心柏崎刈羽電廠核災應變機制不足，連帶導致地方政府暫緩同意重啟機組，計畫於今年進行民意調查後再決定。位於宮城縣的女川電廠，則遭居民提出禁止運轉訴訟，雖然早在2019年獲得重啟許可，卻直到去年底才正式運轉；茨城縣的東海第二核電廠，也因民眾及地方政府反對而無法啟用。另外還有8部機組停機超過10年，至今未申請重啟動。

根據《每日新聞》去年在能登地震後進行的民調，原本支持核電廠重啟的民意，在地震後再次轉向不同意。負責擬定核災避難計畫的規制委，今年針對能登地震時的避難問題提出檢討報告，雖然針對屋內避難等情境增加新的建議標準，卻仍未解決地震、海嘯或核災同時發生的複合性災難避難問題，讓不少地方政府表示擔憂。

今年日本政府在新版「能源基本計畫」與「GX2040願景」中，進一步放寬新核電機組設置條件，同意電力公司在不同的核電廠腹地內，以「重建」名義新建機組，同時推動開發次世代的反應爐，並鼓勵高耗能的半導體製造、資料中心與人工智慧運算等產業，在風場或核電廠周邊設廠，整合電力資源。此外，新版計畫也提高減排目標，從原本的2030年減46%增為年減60%，同時考量AI技術發展、新設大量半導體工廠與數據中心導致電力需求增加，提高再生能源占比為4至5成，核電則維持2成。

日本對於核電寄予厚望，但能源智庫「Renewable Energy Institute」資深研究員Romain Zissler計算，要達成政府設定的2040年核電占比兩成目標，屆時至少有32座機組需延役超過60年、3座新建機組如期上線，且35座機組以80%的高設備利用率運轉。他認為，這樣的目標情境，與目前日本核電廠所面臨重啟困難的現實差距甚遠，顯示政府的規劃可能無法實現。氣候智庫「Climate Integrate」也分析，興建一座反應爐需要20年，即使現在開始建設，也難以在2040年啟用，對於減碳目標來說緩不濟急；相較之下，再生能源的發電占比目標雖然增加，但仍相對保守，低估再生能源的發展潛力。

安全與民意之外，核電產業的衰退，也是一項挑戰。在政策鼓勵下，日前日本三菱重工已著手開發新型輕水反應爐，過去日本國內有完整的核電產業鏈，一座電廠所需的零組件幾乎可百分之百在國內生產，然而，隨著福島核災後未有明確新建電廠計畫、加上海外核電市場萎縮，主要供應商如川崎重工已撤出核電市場，核能產業從業人員也大幅減少，未來產業所需的技術缺口能否補足或用AI替代，也是一項考驗。此外，日本雖於去年啟用位於青森縣的核廢料中期貯存場，目前仍未確定最終處置場址；福島核電廠的災後賠償及清除放射污染費用超過20兆日圓（約新台幣4兆元），且處理至今尚未結束，政府可能需要再次追加預算，都是日本核電未來的隱憂。

福島核災後十多年，日本政府在減碳、能源安全等考量下，選擇沿用核電，並進一步建造新機組；和日本面對相似困境的台灣，近期也面臨是否繼續使用核電的討論。從日本的經驗和挑戰來看，台灣除了制定政策目標之外，也需務實面對核電帶來的風險和外部性，並落實社會溝通與討論，才能務實推動能源轉型。（本文作者為資深媒體人，現旅居日本，長期關注環保議題）