台灣可以幫助美國測試新的數位貿易方式

113.2台灣銀行家第170期撰文:David Stinson孫維德

台灣為美國提供了一個寶貴的地點,讓美國政府在不受國內政治壓力影響的情況下,實驗新的貿易政策,最後的實驗結果未來也可能會成為亞太地區的典範。

從一開始,美國總統拜登就將印太經濟框架(IPEF)設計成非貿易協議,藉此繞過國會審查,希望加速推動外交政策進展。民主黨的參議員如今是國內的最大障礙。2023年11月在舊金山亞太經濟合作會議(APEC)期間舉行的部長級會議,在貿易支柱上依然留有歧見,因為涉及相關利害關係人的政治人物,尤其是中西部所謂鐵鏽區的代表向總統施壓,阻止他在選舉年提及任何與貿易相關的議題。

印太經濟框架的第二波談判可能會留到下一個總統任期,如果川普贏得這次選舉,進一步的進展就注定告吹。這項趨勢,與美國退出自己發起的《跨太平洋夥伴協定》(TPP)相同,在美國退出之後,如今亞洲的貿易政策顯然已由中國主導。儘管美國沒有參與TPP之後的《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP),但CPTPP如今儼然已經成為亞太地區的主導框架。雖然印太經濟框架的另兩大支柱——乾淨能源與公平經濟——已經在舊金山達成共識,供應鏈彈性也正式簽署,但只要尚未簽訂貿易協議,整體框架就還不算成功。

其中的數位貿易部分,因為在美國國內引發強大的意識型態論戰,已讓拜登政府在2023年11月初退出相關談判。而且由於數位貿易的產值還並不高,那些只想增加出口額的貿易夥伴,並沒有大力支持的誘因。換句話說,在支柱中列入數位貿易,只會像最初設想的那樣使談判陷入負和狀態,這對於一個為了建立共識,準備在未來開展實質自由貿易協定的印太框架來說,實在相當諷刺。

透過貿易落實民主

2010年代,美國逐漸對中國感到不滿,因為它開始注意到:採取非民主治理體系的中國,只要在資料協議中看到任何試圖限制政府權力的條款,就會以「維護安全」為名添設例外。近年美國已經越來越直言不諱地反對此類但書,但目前世貿組織的《服務貿易總協定》(GATS)中仍有「保護公共道德或維持公共秩序所必需的」例外情況;而且中國與美國簽署了電子商務等雙邊貿易協定,懷疑者的擔憂尚未解除。

雖然CPTPP允許各方「為了實現合法的公共政策目標」而限制跨境資料流動,而且允許金融業將資料本地化;但「美國–墨西哥–加拿大協定」(USMCA)與「美日數位貿易協定」(US-Japan DTA)都要求不得限制在地化,且要求資料流動必須開放,並將金融業納入規範範圍中。

但網路資安與科技監理日益複雜,越來越難將不同的數位服務分開治理,而是必須在談判開始時,就決定是否信任對方的整體治理。美國希望拉攏一些亞洲非民主國家加入反中聯盟,這也意味著必須找到一個有利於這些國家的切入點。

美國的作法雖然必須滿足意識型態的需求,卻似乎誤解了雲端經濟的本質。美國的貿易夥伴為了推動自己國內的新興雲端產業,都很願意將資料轉移到海外,其中許多的雲端業者,背後終究都是美國公司。雲端業者真正在意的是資安,資安是一個可以隨著IT素養與監理素養的成長而自行解決的問題,到時候資料跨境移動就不再是障礙。從長遠來看,大部分的公司都會為了集中管理的便利性,將資料搬到國際雲端,但各公司還是會有自己的權衡,這些權衡與貿易政策無關。

科技巨頭與政治的角力

反對開發貨物貿易的人,往往進口商品與國內競爭,但反對數位貿易的人卻和貿易夥伴一樣並不擔心。2023年5月,民主黨參議員、前總統候選人伊麗莎白‧華倫(Elizabeth Warren)發布了《科技巨頭的大騙局》(Big Tech's Big Con)報告,批評科技大廠對貿易政策的影響。華倫指責該行業利用國際貿易政策來規避正常的政策制定流程,利用國內外關於涉及隱私、反壟斷、偏見、各種監理政策的爭議來逃避管制。

報告寫道:「科技巨頭的這種方法並不新鮮,製藥大廠在1990年代就用這種策略來阻礙美國政府的干預,繼續濫用專利。」「科技巨頭多年來一直在推行這項策略。它們成功地在川普政府談判,2020年簽署立法的美墨加協定中,阻止美國政府調節數位貿易。」製藥法規也一樣,它將TPP視為協調倡議而非貿易協議,讓美國政府更難支持台美之間的TPP。

2023年10月下旬,美國貿易代表署(US Trade Representative)撤銷了2019年以來在WTO支持的談判目標,在國內立法機關確定未來監理方案之前,暫時不支持跨境資料流、資料在地授權、公開原始碼的要求。商業團體反對此舉,例如美國商會指出,貿易代表署放棄的這些貿易規則,早就寫在美墨加協定以及美日數位貿易協定中,在兩院也獲得廣泛支持:「這兩項協議中的數位貿易規則,多年來一直約束著這3國,它們都位於美國前四大貿易夥伴之中。這些規則使許多美國人受益,而且不損害任何人。」

在貿易談判中,較晚制定的協定經常延續既有的寫法。因此我們可以想像,美國貿易代表署大概不可能在幾週之內完成IPEF數位貿易談判。

邊陲專屬的機會

要創造數位貿易的新管道,提高國際貿易標準,比較可能的方法是網路資安而非法哲學。無論貿易夥伴的收入多高,採取怎樣的政治制度,都日益關注經濟和地緣政治問題。因此美國也試圖從資安角度影響供應鏈。

最近的貿易協定大部分都沒有主打資安;但都有一些鮮為人知的條款規定了資訊共享的方式,這些規定的影響很可能遠遠超乎大家的想像,畢竟各地必須順利協調,才能真正應對跨境威脅。而且這還只涉及攻擊性資安(Offensive Cybersecurity);沒有處理到更加困難的防禦性資安(Defensive Cybersecurity),若要真正成功防禦,必須讓整個社會實施相同的資安標準。

美國和台灣最近先後藉由「科技貿易暨投資合作架構」(Technology Trade and Investment Collaboration, TTIC)和《台灣網路安全韌性法案》(US Taiwan Cybersecurity Resiliency Act)建立了一個涉及商業和國防機構的政府間夥伴關係。其中的重點就是供應鏈,例如半導體業。雖然還沒有討論到可強力執行的協議,但美台政府之間的合作可能會改變台灣特定行業的整體資安環境;ISO之類的系統標準也有可能納入日後的協議。

最後,由於台灣無法加入印太經濟框架,雙方制定了《台美21世紀貿易倡議》(Initiative on 21st Century Trade),將在第二輪談判完成之後涵蓋數位貿易。由於美國似乎拒絕了最初的版本,數位貿易將包括哪些部分還有待觀察。無論如何,台灣為美國提供了一個寶貴的地點,可以讓美國政府在不受國內政治壓力影響的情況下,實驗新的貿易政策,最後的實驗結果未來也可能會成為亞太地區的典範。(本文作者為台灣金融研訓院特聘外籍研究員;譯者為廖珮杏)

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