因應極端氣候 引入氣候弱勢保險

長久以來國人對於颱風的印象，大多數是從東部一帶侵台，只有極少數會直接登陸西南部，而從西南部登陸的颱風卻皆路徑詭譎，帶來嚴重的損害，例如70年代的賽洛瑪、80年代的韋恩等。2024年的山陀兒直擊高雄、屏東，2025年的丹娜絲重創台南、嘉義，甚至像竹節草雖未登台，死而復生後還引入低壓帶中的強勁西南氣流，帶來連日驚人豪雨。

沿西南部北上的颱風，結構不僅未遭中央山脈破壞，更因為迎風面緣故而挾帶致災性雨量，狂風暴雨襲來釀成巨災。諸如此類的颱風或降雨，過往也許數十年一遇，如今似乎受氣候變遷影響，接二連三地出現。台灣西半部人口稠密、產業聚集，本就容易導致災害集中，今年風災侵襲地區又多為高齡長輩獨居的偏鄉城鎮，更凸顯背後隱藏的「氣候弱勢」問題。

氣候弱勢指的是什麼群體？根據聯合國「政府間氣候變化專門委員會」（IPCC）的定義，是指容易遭受極端天氣影響，且缺乏因應與調適能力的群體。過往提及氣候弱勢這個名詞，大多會聯想到所謂的「小型島嶼開發中國家」（SIDS），如帛琉、吐瓦魯、馬紹爾群島等坐落於太平洋的國家，常被視為受氣候變遷衝擊而需要特別援助之對象。針對該些氣候風險高脆弱性國家提供必要的資金，以協助提高其自身的調適能力，已是全球永續領域目前高度關切之課題。

為此，全球各國近年來嘗試以多邊或雙邊氣候財務機制，期望促成更深層合作，從而強化氣候弱勢的風險應對韌性。前者多邊機制，係指由多個國家捐助資金，再指定多邊機構，像是國際組織或跨國金融機構監督，妥善地進行資金管理與分配。例如聯合國底下的綠色氣候基金、全球環境基金或氣候調適基金，或世界銀行的氣候融資（World Bank Climate Finance）等，都是行之有年且運作相對成熟的案例。

至於後者雙邊機制，則是由一捐助國向另一個受援助國家逕行提供資金，管理制度由兩國自行商議，通常係基於雙方的政治或經濟關係而定。美國可說是此機制的重要參與者，儘管美國向來對國際氣候合作參與興趣不高，但仍透過雙邊機制因應氣候變遷議題，比如美歐氣候變遷夥伴關係（U.S.-EU Climate Change Partnership）、美印氣候與清潔能源合作（U.S.-India Climate and Clean Energy Partnership）。

其實多年來美國態度曾歷經多次峰迴路轉，從小布希對《京都議定書》有所保留，到歐巴馬任內轉向加強跟各國氣候對話，拜登更在2021年1月上任後重新加入《巴黎協定》，只不過川普又於2025年1月20日簽署行政命令，正式宣布美國二次退出《巴黎協定》。川普的想法固然可以理解，其堅持以美國人民利益為優先，反對把納稅人的錢用於援助其他國家，而是必須保留在滿足本國利益需求；且在《巴黎協定》框架下所達成的環境保護協議，可能反倒負面牽制美國經濟發展。這也是為何從川普重返白宮後，全球永續圈就一直籠罩著低氣壓，原因之一就是美國退出氣候財務援助行列。

平心而論，美國透過雙邊財務機制管道注資，確實是全球氣候資金的主要來源，但全世界也不是只有美國投入資源，甚至如台灣也貢獻此機制不少。例如外交部成立「公正轉型基金」協助友邦因應氣候變遷風險，從提升馬紹爾群島的能源使用效率，到幫忙吐瓦魯建設海岸防護設施。然而，當我們的目光長期聚焦於國際援助機制，會不會反而忽視了台灣本身，或許也存在著氣候弱勢問題亟待處理？特別是2025年連續的幾個颱風及致災性暴雨，給偏鄉民眾生命財產安全帶來極大威脅，讓這個問題顯得更加嚴重。

台灣當然並不是沒有機制，用於協助受天災影響的民眾，從災害救助慰問、費用補貼、稅捐減免到低利貸款等，遍布於各類方案與措施。只不過災後援助與補償固然重要，惟值得留意國際間針對氣候弱勢議題，近來已更著重在如何強化氣候變遷的調適能力，以及提高極端氣候的應對韌性。

而氣候調適或因應韌性又是什麼？通常是指藉由基礎設施、政策規劃乃至於調整生活型態，盡可能地減輕氣候變遷的負面衝擊，從而改善環境適應能力。常見實例像是加強沿海地區防洪工程、提高建物抗風能力，以減輕極端風災事件之影響。甚至在進行國土規劃與都市發展時，同時考慮可能的氣候風險，並加強對社會大眾之宣導教育，提升民眾對極端天氣的認知與預警能力，亦皆可歸納在此範疇。實際上，我國早在2012年就已通過「國家氣候變遷調適政策綱領」，並依據「國家氣候變遷調適行動計畫」，由各機關協力推動氣候變遷調適行動，迄今已進入第3期。

比較可惜的是該行動計畫所需經費逾新台幣4,000億元，主要仍來自於中央政府總預算的中程計畫預算，由各部會編列預算支應。但完全依賴政府畢竟不是長久之計，若能引導市場資金共襄盛舉，應當能夠提供更充裕資源給氣候弱勢族群。事實上從2023年的COP28會議之後，各國就高度關注「混合金融」（Blended Finance），就是希望能加強公私部門協作，提高民間金融機構的參與意願，驅動更多市場資金輸往氣候調適領域。

綜觀目前國際間應對氣候變遷風險，已經有的混合金融推動模式，舉凡政府發債、公私協力籌資、風險分攤及風險移轉、土地價值獲取，以及獎勵補助與技術援助等不一而足。當中其實不乏國內已行之有年的制度，例如中小企業信用保證基金開辦低碳智慧納管貸款，又或是前些年成立國家融資保證中心協助離岸風場籌資，以及能源署提供地熱獎勵補助以分攤探勘風險等。惟多數仍隸屬於減碳或能源轉型範圍，針對氣候調適課題如能參考國際作法適度引入國內，應當可更有助於增進我國氣候弱勢族群的氣候風險因應韌性。

譬如氣候弱勢保險就是國內較少討論之議題，保險結合混合金融，並非由政府全數出資，相反地，公部門只需挹注部分資金，重點在於怎麼鼓勵民間保險公司，就氣候弱勢需求設計相關保險商品。譬如印度就有「極端高溫保險」，用以賠付熱浪造成的損失，但部分保費由國際NGO、慈善組織來贊助；東協各國也有共同出資設立「東南亞災害風險保險基金」，不僅將資金用於減輕企業的氣候災損，甚至跟民間再保險公司結合，一旦發生極端天氣事件，無須現場勘驗即可快速理賠，藉此強化災民權益保障。

總而言之，如今面對更頻繁出現且影響更劇烈的極端天氣事件，或許得從風險導向較全面性地思考，如何讓資源得以確實且快速地挹注到氣候弱勢族群身上，乃至於強化其氣候變遷調適能力。對此，建議先完整盤點國內氣候弱勢族群及所在位置，比如不只侷限於風災洪水，甚或高溫潛在受害者也該納入，像是無力負擔空調的低收入家庭、長期暴露於豔陽下的勞工等。綜整各地區的人口結構、所得分布，以及極端天氣可能影響狀況，據以判斷是否認定為氣候弱勢。再根據盤點結果，檢視現行支援機制與配套措施是否足以涵蓋所需，抑或評估是否需要更新對策及作法。而其中如若涉及財務協助，即可考慮利用混合金融方式撬動民間資源投入，讓市場資金更有效應用之同時，也能夠適度地舒緩政府財政壓力。（作者為台灣金融研訓院金融研究所首席研究員）