東南亞竹子戰略還能否奏效？

「竹子戰略」是形容一國對外關係如同竹子，既能像竹根牢牢地扎在土地，堅定自主立場及原則，又可像竹枝般隨風而動，於大國博弈中左右騰挪保持平衡。長久以來，東南亞因位處美中兩大強權對抗之前沿，是以如越南、新加坡、泰國等皆以此為圭臬而奉行，極力跟美中同時維繫良好關係，藉此從雙邊獲取最大利益。

然而，川普宣告「對等關稅」後，除了掀起美中兩大強權更激烈的貿易對抗之外，彷彿也暗示著其他國家須在兩強之間選邊站。尤其加徵關稅幅度最高的10個國家當中，就有4個位於毗鄰中國的中南半島，分別為柬埔寨49%、寮國48%、越南46%及緬甸44%，越、柬、緬又皆為國銀海外據點重鎮，教人不禁擔憂「竹子戰略」還能否在美中之間左右逢源？

早自2018年首波美中貿易戰開始，把中國製半成品或零組件出口到東南亞，進行簡易組裝後，利用洗產地（Transshipment）規避關稅或貿易限制，儼然成為全球供應鏈主流。而東南亞受益於製造業轉移，吸引大批外商赴東南亞投資，確實也帶動當地經濟蓬勃發展。依據亞洲開發銀行（ADB）今年4月最新公布的經濟展望報告，2024年東南亞整體經濟成長率為4.8%，越南及柬埔寨更分別創下7.1%、6.0%的亮眼佳績。

倘若川普真的按計畫全面開徵對等關稅，不僅直接衝擊該些國家自身貿易，高經濟成長率更勢必無以為繼。ADB初步預估對新興亞洲的衝擊，2025年GDP年增率將減少0.2個百分點，2026年更擴大至0.8個百分點。當然，此預估仍存在極高不確定性，一方面川普政策反覆無常，態度180度大逆轉已是常態，雖說美中於5月中旬就關稅調降達成初步協議，但90天後的可能進展猶未可知，導致景氣展望不易精準預測。另一方面，美國高舉關稅大旗旨在威逼各國重返談判桌，因此實際影響仍取決於談判策略與結果，以及各國政府後續所採取的應對措施，而這也將連帶影響包含台資銀行在內的當地外商往後布局方向。

對此，相較於北京方面強硬奉陪到底，東南亞國家從一開始即承諾不會採取報復措施，並強調可隨時展開談判。但是否自此對美就言聽計從？倒也不盡然，應當仍會保持模糊不選邊，甚或拉攏第三方如日本，謀求自身利益極大化。畢竟經貿產業結構要在一時半刻之間完全轉向絕非易事，特別是前面提到遭對等關稅鎖定的中南半島4國，一直都跟中國政經關係緊密，乃至於掌控了部分國家的金流與經濟命脈。

以越南為例，2024年從中國進口總額將近1,500億美元，高居東南亞各國首位；但同時美國也從越南進口約1,360億美元，遙遙領先其他國家，美越兩國貿易逆差更突破1,200億美元大關。其實，在過去8年間，越南從中國進口及對美國出口，兩者幾乎呈現齊頭並進的成長態勢。這也反映在2018年美中貿易戰之後，外資不斷湧入越南並於去年創下外人直接投資統計新高紀錄，實際到位外資約253.5億美元。前六大主要外資來源國分別為新加坡、韓國、中國、香港、日本及台灣，且若將中國與香港合併計算，兩地占比逾25%，僅次於同屬於東協成員國的新加坡。

從統計數字不難理解，越南為何能夠美中兩國通吃，美國想推動供應鏈與中國脫鉤，反倒讓越南變成中資企業出海的前進灘頭堡。故如今川普關稅戰儘管劍指中國，惟越南亦難逃池魚之殃，46%的高稅率，就是要逼迫越南採取更積極作為防堵洗產地，如強化供應鏈來源的審核與查驗，同時得想辦法縮減不斷擴大的貿易逆差，不論是調降美國產品輸越關稅，抑或是增添對美採購規模。

坦白說，越南受限於出口高度依賴美國市場，跟川普討價還價的本錢恐怕較為有限，是以談判進度在東南亞可謂名列前茅，並持續釋出經濟合作誠意。然而，越南並未因此就跟中國交惡，習近平訪越期間兩國簽署多達45項合作協議，涵蓋人工智慧、農產貿易、文化體育等多個領域。無獨有偶地，日本首相石破茂亦親訪越南，雙邊共簽署4項合作協議，內容包括能源轉型、產品貿易及半導體研發等。顯見越南即便被關稅烏雲籠罩，依舊展現出平衡姿態，不將未來全押任何一方。

對照之下，柬埔寨則較趨向另一端，亦即面對美國關稅強力威逼，索性更往中國靠攏。其實，中國本就是柬埔寨在國際政治上的重要盟友，對柬國經濟發展亦挹注大量資金，向來扮演第一大外資來源國角色，多年來中資占當年度外商直接投資（FDI）流入比率皆維持在將近5成的水準。譬如2023年外來投資39.6億美元中就約有18.1億是中資、占比達45.7%，2024年官方統計雖尚未公開，但應當仍相去不遠。而若根據柬埔寨發展委員會（CDC）初估，今年在川普宣布對等關稅之前，外來投資跟去年同期相比依然成長超過3成，遍及汽車、太陽能、旅遊等產業，惟柬國官方自己也承認該些投資仍以中資為大宗。

故即便柬埔寨關稅稅率49%高居東南亞首位，太陽能板更因不配合美國調查將面臨3,521%天價，至今仍未見柬國政府非常積極地採取具體行動。為緩和川普關稅利刃重創，柬埔寨可能較期待北京伸出援手，如同先前川普撤銷國際開發總署（USAID）對柬援助計畫後，中資能夠隨即補上缺口。但資金來源失衡已給柬埔寨經濟埋下極大隱憂，先不論中國自身經濟狀況，能否繼續毫無止境地補血柬埔寨，資金高度連通的下場將是兩國風險脣齒相依。最顯著的例子就是房地產市場，中資曾推升金邊、西港等都會區房價飆漲，亦帶動觀光、博弈產業蓬勃興盛。但隨著中國房市泡沫破裂，自身都已難保，遑論挾鉅資赴柬，使得柬國房市榮景不再，甚至拖累當地台資銀行獲利。

柬埔寨的另一風險則是產業失衡，太過集中於紡織服飾及鞋類製品，出口市場又越來越依賴美國。這必然增添柬埔寨與美國關稅談判取得有利條件的難度，即使想跟中國靠攏也得看美國臉色，效法越南，盡可能地兩邊不得罪或許方為上策。實際上根據ADB研究報告統計，紡織業早在10年前就已是柬埔寨貿易最重要的支柱，服飾鞋類出口占比逾8成，近年比重雖稍有降低，但仍超過6成5。相關產品長期半數以上輸往歐美市場，如今比率不減反增，單一美國占比還突破40%，出口中國比例儘管略有提升，但跟歐美相比之下仍顯得微不足道。

綜觀中南半島諸國，能摒棄竹子戰略完全倒向中國者，應屬緬甸莫此為甚。雖說於翁山蘇姬短暫掌權期間，緬甸一度較為親近西方國家，惟在2021年軍事政變後因深陷內戰烽火，再加上經濟制裁緣故，歐美企業紛紛撤資，外人直接投資金額不斷滑落，去年僅剩6.9億美元，跟COVID-19疫情前可達70億美元相比已不可同日而語。尤其緬甸外資大多仰賴中國與東協成員如新加坡挹注，但從2023年開始國際間又以洗錢防制為由，嚴格限制星國銀行與緬甸的往來交易，藉此切斷軍購籌資管道。隨著緬甸日益被國際孤立，迫使緬甸只能對北京寄予厚望，期盼擴大資金援助以改善困境。

再者，歐美所祭出的貿易禁令也將緬甸更推向中國身旁，2023年對中貿易總額為85.2億美元，大幅領先居次的泰國56.8億、新加坡38.6億，更別說同時期跟美國的進出口總值只有7.6億。故儘管川普也許是基於緬甸對美國仍有超過5億的貿易順差，因而對緬祭出44%的高稅率，但此舉對軍政府的實質影響力恐怕有限，可看到川普宣布對等關稅迄今，緬甸官方似乎沒有表現出想跟美國積極協商談判的態度。

事實上，緬甸經濟受疫情與政變衝擊本已脆弱不堪，今年3月底規模7.7強震嚴重損毀建物及基礎設施，更讓景氣復甦蒙上陰影。ADB就預估今明兩年緬甸經濟成長率只有1.1%、1.6%，在東南亞各國中敬陪末座；更棘手的是通貨膨脹問題，天災、內戰造成糧食與勞力供應短缺，緬幣匯率又屢創新低，過去2年來消費者物價年增率都超過27%，今年更可能飆破29%。然而，或許緬甸軍方本就不在乎制裁措施，可能也無感於對等關稅，讓緬甸復原之路更加步履蹣跚。（本文作者為台灣金融研訓院金融研究所首席研究員）