高雄交流座談會》中南部財政及運量難題

產官學提配套解方

前波哥大市長恩里克‧潘納羅薩（Enrique Peñalosa）說：「一座進步的城市不是窮人也有車的地方，而是富人也搭乘大眾運輸的地方。」軌道建設正是縮短城鄉差距、創造乘數效果、前人種樹後人乘涼的長期計畫。台灣雖然起步晚，但只要全民同心、急起直追，定能翻轉台灣，為子孫留下典範。

金融研訓院近期在台北、高雄分別舉辦1場「軌道建設．經濟與金融」閉門座談會，邀請產官學界專家，針對「前瞻基礎建設」計畫的軌道建設，分享切身看法，提供民眾理性思辨機會，透過理性思考，讓前瞻基礎建設成為投資未來、迎向未來的希望。

在高雄場次，由金融研訓院院長黃博怡主持，8位與談人分別是台南市副市長張政源、高雄市政府捷運工程局主任秘書吳嘉昌、嘉義縣政府綜合規劃處處長李明岳、中華民國太陽光電發電系統同業公會理事長郭軒甫、唐榮鋼鐵公司助理副總經理薛仲祐、成功大學經濟系暨政治經濟研究所教授謝文真、成功大學政治經濟研究所副教授蒙志成、高雄大學應用經濟系副教授翁銘章。

黃博怡在開場時表示，秉持對歷史負責任的態度與決心，推動重大的「前瞻基礎建設」，長期看來是好事一樁，南部民眾更是軌道經濟真正受益者。台灣車輛公司董事長蔡煌瑯曾提到，鐵道科技可結合綠能，同樣的，軌道經濟也是軌道科學的再運用，能改變大家的命運。

台南市副市長張政源：

軌道建設是王道，翻轉台灣未來

本次前瞻基礎建設，社會批評多放在8,824多億元這「天文數字」上，尤其是聚焦在4,241億的軌道建設，但個人認為公共運輸是解決都市交通的王道，而軌道運輸則是王道中的王道。軌道建設計畫符合台灣未來30年的公共運輸發展需求，同時可以達到促進都市發展、縮短區域落差、擴大觀光規模、提升國人生活品質的目標。中央及地方政府均已做好完善規劃，用最負責任的態度來推動，民眾無須過度憂慮。

許多人一直陷入要有足夠運量以及100萬居民基本盤才能支撐都市捷運的迷思，但在歐洲，這些迷思早被打破。法國漢斯（Reims）人口僅約22萬，因為是著名的文化古城及香檳酒主要產地，吸引大量觀光人口帶動輕軌的超高運量。西班牙阿里坎特（Alicante）人口僅30萬，卻用輕軌迎接觀光旺季超過300萬人潮。英國謝菲爾德（Sheffield）是50多萬人的中型工業城，近年積極轉型為科技城市，便捷交通吸引更多年輕人進駐。城市不在大小、人口不在多少，重點在能否創造需求。

台南市自民國102年起推出「公車捷運化」計畫來改善既有公車系統，其目的在培養運量及形塑路廊，公車運量由縣市合併升格前每年749萬人次（99年），如今大幅成長至2,003萬人次（105年），台南市公車捷運化的成功證明運量是可以培養創造的。目前109條公車路線及今年推出的公共自行車T-bike，未來可以配合捷運無縫轉乘需求。

許多人也質疑捷運票箱收入很難支撐營運，事實上，全世界的公共運輸多為考量整體都市發展及市民福祉，也大都無法僅以票箱收入支撐整體營運。但是我們可以透過軌道沿線TOD發展模式，創造許多附加價值及收益來挹注票箱收入的不足。

台南市在這次軌道建設計畫中共通過4案，其中台南市區鐵路地下化計畫已核定並已動工，另先進運輸系統綠線、先進運輸系統第一期藍線及台南市鐵路立體化延伸至善化地區等3案均已完成可行性研究，研究結果顯示無論是工程、財務、經濟等評估均具可行性，更重要的是符合市民的期望及都市發展的需求。絕非外界誤解的「先射箭再畫靶」或是胡亂編湊數字搶食預算大餅的急就章規劃。

哥倫比亞波哥大前市長恩里克．潘納羅薩（Enrique Peñalosa）說過：「一座進步的城市不是窮人也有車的地方，而是富人也搭乘大眾運輸的地方。」

此次前瞻計畫的軌道建設勾勒出台灣未來30年的公共運輸發展藍圖，批評容易建設難，推動軌道建設現在正是時候，「今天不做，明天後悔」，否則恐怕會「憾留子孫」。衷心盼望大家能捐棄成見、停止無謂爭議，全力支持這項足以翻轉台灣並帶來正向發展的交通建設計畫。

高雄市政府捷運工程局主任秘書吳嘉昌：

建構綿密路網，才能創造運量

幾經多年之規劃，高雄市3軌道計畫列入行政院前瞻計畫，總建設經費計1,758億元，分別是：崗山路竹延伸線第1階段，由捷運紅線延伸至岡山車站，去年已通過綜合規劃，預定今年中旬公告招標施工。第2階段延伸至大湖站，位於台1與台28交叉口，可行性研究已通過。

最後是捷運都會線黃線，貫穿高市重要經濟行政區，整合亞洲新灣區重大建設，市府亦挹注重大建設在灣區，如高雄軟體科學園區、MLD台鋁生活商場、中鋼企業總部、高雄展覽館、高雄港港埠旅運中心

它自旅運中心延伸，人潮直接帶入市區，路線行經6大人口稠密行政區，鏈結四維行政中心、市議會、澄清湖、衛武營等，整合市民日常生活圈與重要學校。3月底黃線已呈報可行性研究報告至交通部，對結果很有信心。

目前高捷紅橘線只有1個交會點，2年後環狀輕軌完工，加上民國107年市區鐵路地下化完工。民國113年完成所有計畫，總計軌道運輸轉乘點共有19站，高捷軌道從現在42.7公里延長為99.3公里，總計軌道運輸轉乘站共達19處，將打造高雄市進入公共運輸為導向之無縫運輸新階段。

現在大眾運輸旅次僅占總旅次8％，這是因高雄路網未如台北完善，以高雄現今日運量約18萬人次，113年加上輕軌、台鐵捷運化、岡山路竹延伸線、黃線完成，核心區路網密度完善預估高雄捷運120年平均日運量（包括紅橘線、環狀輕軌、岡山路竹延伸線、黃線）合計達66萬人次，是目前紅橘兩線日運量18萬的3.6倍，建構完整路網，運量才會出來。

高捷民國97年9月營運，1天運量9萬，民國105年底已達18萬。最成功效益首推草衙站開發案，原單站日運量3,000人，大魯閣開幕後平常日12,000到15,000人，假日為25,000人以上；以1天增10,000人運量、1張票20元計算，1年近億元票箱收入，開發案進駐乘數效果顯著。

嘉義縣政府綜合規劃處處長李明岳：

盼行政治理前瞻計畫，化繁為簡善用資源

嘉義縣軌道建設經費僅為5,800萬元，雖該計畫照顧到中階城市、促進公共投資、減少私人運具、增加公共運具，卻無法觸及不具提出可行性計畫的縣市。

嘉義縣沒有舉債空間，保命財僅剩16億元，財政自律，不會舉債去做前瞻建設，是對子孫負責。這樣的財政困境相對有剝奪感，對更弱勢縣市而言，看不到政府積極策略，造成資源錯置。站在該計畫立意良善與照顧中階縣市角度，嘉義縣是大力支持，但相對也須表明，中階縣市發展亦會造成人口大量流動，這對於沒有《離島建設條例》或《花東地區發展條例》保護的邊緣城市，能否有更好處理方法？當然，公共投資計畫把資源向東向南延伸，是很好的立意。

嘉義縣市人數總數不及輕軌建設基準點，不具提出條件。弱勢的人沒有悲觀權利，須自立自強，BRT（Bus Rapid Transit，公車捷運系統）已運作，另布袋到高鐵站的電動公車也僅50分鐘。

期待台灣邁向「行政治理前瞻計畫」，相同預算做更多事情。政府須思考，行政層級與區域可以再精簡，在沒有舉債空間情況下，更不該負擔無謂行政成本。或者是，嘉義縣市再合併，甚至雲嘉嘉與北台南區域合併，形成生活圈。

嘉義鐵路高架化延伸到民雄、水上，原本是為了解決民雄水上平交道意外頻傳，如今演變成政治議題。如果雲嘉嘉為共同行政資源，問題將可以合理化，而非弱勢縣市相互較勁。

建議政府應在蔡英文總統任內結束前，完成新公共治理前瞻計畫，提出台灣可以維持30到50年的公共政府體制。

唐榮鋼鐵公司助理副總經理薛仲祐：

放大格局、改變結構，定脫胎換骨

唐榮與中鋼公司、德商、日商合資台灣車輛公司，因基礎建設能力不夠而慘澹經營，機件設計、特殊不鏽鋼研發與電子系統整合，全部依賴德國、日本，是產業致命傷。此次，該計畫委託台車公司進行軌道建立、車體建設、國車國造，並投入軌道建設25％至28％的經費，對台灣車體經濟具開創性意義。

台灣軌道與車體建設落後，因沒有經濟規模，只做零件組裝、核心設計委外。不鏽鋼產業在台灣的年產值2,600億元，品質不差，但市場淺、設備更新不足。

面對中國大陸強勢競爭，在年產量150萬至180萬噸當中，有100萬噸必須外銷，加上全球經貿壁壘高漲，台灣被控告為反傾銷，外銷更困難，雖然有經濟部國貿局協助，但至今東南亞、歐盟、美、俄等市場，依舊無法進入。

這次政府投入100億美元，從軌道建設來看經費不多，但公共投資金額減少甚至倒退，是傷害台灣。若國車國造順利完成，技術在台發揚光大，對鋼鐵與電子產業發展大有幫助。

若政府在技術上給予資源，台灣則有空間發揮，還有能力與大陸、韓國競爭。該計畫勢必可行，建議結合鄰近區域，規模才會大。台灣多數的計畫很淺顯，人民無法深感驕傲，政府需要放大格局，眼界要大，進行結構性的改變，透過該計畫讓台灣脫胎換骨，50年後回首，子孫都會覺得驕傲。

中華民國太陽光電發電系統同業公會理事長郭軒甫：

發揮乘數效果，帶動生活圈城市化

從交通建設使用者觀點而言，乘數效果應可帶動GDP成長達到5％。而各時代建設有其重大意義，創造效果無限。

回顧當初中山高速公路遭人詬病是專為有錢人而開，省道若拓寬為4線道則大眾都受益，所以不能以交通建設觀念去看，是速度與效率，後續效果也證明一切。興建高鐵時，預算達5,000億元、紛擾不斷，但創造一日生活圈讓大家都受益，只是無法量化。

建議政府完善環台鐵路建設，連結台鐵、高鐵、捷運，串聯地方觀光旅遊，效果會很直接，讓台灣從一日生活圈變成「台灣生活圈城市化」，可以創造全台灣旅遊效益。

每年來台旅客約1,000萬人次，旅遊創匯約4,500多億元，占GDP約2.5％，但人數偏低。旅客只停留交通便利的台北，不利其他縣市發展旅遊或商業活動。若是全台灣軌道串接，高鐵站延伸周邊旅遊資源，估計1年可增加4,500億元收益，生活也會更便利。

成功大學經濟系暨政治經濟研究所教授謝文真：

強化人才培育與軟性基礎建設

經濟發展，需要長期規劃。當前我國以特別預算舉債方式，推動前瞻基礎建設，其中鐵道建設預算就占了將近5成，是否將導致負債，須視地方政府自有資金與配合款以及營運規劃而定。鐵道建設是帶動產業發展重要一環，是先有經濟活動再創造就業，還是反之？重點在於周邊配套措施是否完善，例如公車、接駁巴士等。

公共基礎建設投資屬於沉沒成本（sunk cost），故應先創造運量與營運收益，更重要的是養成民眾搭乘捷運的習慣並帶動商機。財務規劃方面，應配合可行性分析與情境分析，例如配合我國2025年即將來臨的超高齡社會、形塑友善城市、如何吸引外來人口等。可惜的是，目前尚不見軟性基礎建設，特別在縮小城鄉差距中，公務人員的「人才再培訓」至為重要。

針對國車國造的自製之疑慮， 我國已參加全球政府採購商機網（Agreementon Government Procurement, GPA）而無法限制外國廠商參與競標，但在招標說明書中，仍可要求得標廠商須具備熟稔六都人文社會情境；並整合為大型標案的能力，以創造規模經濟。外商雖可參與標案，對其整合能力、人文社會的認知，乃至技術轉移，恐不及本土廠商順暢，故皆須審慎考量。

建議可由政府統整標案，達到規模經濟，並以此培育具國際競爭力的本土人才以及廠商。成功要素在於「營運規劃」，地方政府自籌經費不單是建造經費，還要有後續的營運經費。確保營運成功並帶動產業發展，必須做整體計畫非各自規劃，經費輔助必須用於廣大受益群而非特定族群。

另外，應藉此前瞻基礎建設推動循環經濟並結合綠能的概念，可惜目前在前瞻各建設項目中，尚看不到整合的概念。

關鍵是，政府需要深入思考如何讓社會大眾清楚理解政策的利弊得失，並且強化人才培訓與軟性基礎建設，以得到人民支持。

成功大學政治經濟研究所副教授蒙志成：

養成民眾使用習慣，轉乘配套須落實

今年4月21日由新台灣國策智庫提出民調顯示，66.8％民眾支持該計畫，其他民調結論亦同。政府拚經濟，大眾會支持，但重點是如何做？

該計畫動用特別預算，歷屆政府有前例可循，但恐成常態化出現排擠效應。若一般預算與特別預算皆動用，政府的財政將會吃緊。民眾擔憂「如何證明後續乘數效果會大於投資效果」，期望有關單位能提出回應。

該計畫最大的爭議在於運量。交通部長賀陳旦說，能生還要能養，一切總歸結於效益問題。而運能是效益評估中最為憂慮的，地方政府如不能自給自足，中央政府是否有能力持續補貼仍是未知數。

我個人非常支持軌道建設，但一定要有公共運輸聯繫。運量與協力周邊配合，才能養成民眾習慣。

在民國97年審計部擴大公共建設決算書中，嘉義市區鐵路高架化計畫，因未有能力配合地方負擔款，無法呈報政院核定。南部縣市財源多仰賴中央，雖台南市預計以區段徵收來籌措地方配合款，但民國82年南鐵計畫早已提出卻延宕至今才動工，主要問題就是因為徵收不易解決。而地方財政在規劃沿線土地開發效益上，須評估是否過於樂觀、舉債過高等因素。

有幾點建議提供政府參考：1、前瞻基礎建設要做，但不宜過於樂觀，應評估選定產業是否為台灣「比較優勢」產業。2、導入民間游資與企業資金，降低政府債務風險。3、整合沿線土地與都市計畫案，積極推動周邊路網運輸接軌。4、逐年檢討債務計畫，降低舉債上限。5、逐年檢視乘數效果與排擠效果。

高雄大學應用經濟系副教授翁銘章：

公共建設宜先承擔債務，忌短看長

市場經濟無法發揮效果，政府介入將帶動經濟成長，肯定是債留現在，不過是否會債留未來，還必須看政府的承擔能力。

特別預算編列8,824億元，這樣多嗎？若加上地方政府自籌款數之後，總金額為9,558億元，與美國3億人口與4年1兆美元做擴大基礎建設經費換算，支出不到美國一半；中國鐵道建設10年花11兆美元，台灣亦不及1成。以總經角度來說，擴大公共支出能夠降低城鄉差距，可以期待。

從高捷經驗來看，輕軌要配套才能創造運量，台灣可以借鏡其他城市的經驗。若是擔憂台南捷運路網擴散不足，就更需結合輕軌。要能改變生活習慣，才能改善生活，而公共建設也要先承擔債務、長線經營，不可短期就要回收。