DFS重懲反洗錢不力銀行，外銀貢獻97％罰金

海外設點應考慮法遵成本

對外國銀行而言，DFS仍會持續以「洗錢防制」為監理重點，重罰有缺失的銀行。國內銀行在評估是否要在紐約設立或繼續維持分行時，必須審慎考量這些負擔及風險。

2011年，紐約州將原本各自獨立的銀行局及保險局合併為一個單位，也就是目前的紐約金融局（Department of Financial Service, DFS），由州長提名的首任署長Benjamin Lawsky是檢察官出身，以強悍出名，經常以撤銷執照的處分威嚇銀行。

其卓越「政績」就是在5年任內，對紐約金融業者開罰約60億美元（每年平均約新台幣360億元）。DFS成立於華爾街金融風暴後（financial crisis 2008），整頓金融秩序是其主要任務，面對華爾街富可敵國、政商關係良好的金融機構，署長必須採取強悍的立場並不意外，否則將無法進行整頓以維持金融秩序之重責大任。任期內，他無畏強權的態度頗受大眾的好評。

紐約州州長Andrew M.Cuomo說：巨額的罰金是「天上掉下來的禮物」（a gift from above）。州政府將罰金運用於基礎建設的投資（infrastructure investment）、經濟發展的補助（economic development subsidies），及其他興革措施（initiative）。外國銀行的罰金就曾作為增加紐約州警察機動性的革新（NYPD Mobility Initiative）經費來源，配置智慧型手機及平板電腦給執勤員警。至於為何對外國銀行下手特別重？有人推測其原因為外國銀行在美國缺乏政治上的奧援（political advocate）。

洗錢防制持續為監理重點

2016年年初，DFS署長由Maria Vullo接任，不同於前手，她是大型律師事務所出身，後來轉任州政府公職，再接掌DFS。華爾街金融業者期待她會緩和些，不過州長在記者會上明白表示：希望她繼續維持對金融業的強硬立場。截至目前為止的觀察是，華爾街金融業者的希望落空了。對外國銀行而言，DFS仍會持續以「洗錢防制」為監理重點，重罰有缺失的銀行。

新任署長上任後已懲罰了4家外國銀行，罰款總金額為10.55億美元，分別是德意志銀行4.25億美元、Intesa Sanpaolo銀行（義大利最大的零售銀行）2.35億美元、中國農行2.15億美元、兆豐1.8億美元，同時也懲罰6家美國金融機構，但罰金明顯的低，罰款總金額為3,270萬美元。也就是全部罰款金額裡，外國銀行貢獻了97％。

外國銀行全部都是因為反洗錢工作上的缺失而受罰，連全球性的大銀行也無法倖免。這些銀行的洗錢防制系統早已建制多年，法令遵循工作也長期落實，仍無法在金融檢查中全身而退，更遑論洗錢防制系統及法令遵循制度起步較晚的國內銀行業。因此被懲處，從這個角度而言，不足為奇。

在金融監理的領域，一般議題經過幾年，管控措施達到一定的成效後就會逐漸退燒，鮮少有議題可以像洗錢防制持續延燒那麼久，而且不管是監理單位或是金融機構，工作範圍越來越廣，似乎永遠無法結束。洗錢防制這20年來，從反毒，到反貪腐，再到反恐，議題不斷的擴大，防範措施不斷的增加，銀行法令遵循的壓力也越來越大。由於販毒、貪腐、恐怖主義不容易消失，因此洗錢防制也就必須無限期做下去。

不幸的是近年又加了一個新的議題：「反逃稅」。DFS在兆豐的裁罰書中，第1次用了「巴拿馬文件」這個名詞，但絕對不會是最後一次。相較於反毒、反貪腐、反恐，反逃稅工作仍屬於發展階段，尚未到達成熟期，所以到底有多少防制工作要做？會造成銀行多大的負擔？目前仍不得而知。

DFS洗錢防制2項趨勢

今（2017）年1月1日，DFS頒布了一項與反恐有關的重大行政命令，要求銀行必須檢視（review）其監控和篩選交易的程式，以確保程式設計能符合法規的防範標準，也就是說銀行的監控和篩選交易的程式雖然已經建制，但必須根據法規的變動而更新。

另外，為加強董事會或高層主管的監督責任，比照沙賓法案對財報的要求，規定從2018年4月15日起，董事會每年必須經由決議或高層主管以文件簽署之方式，確認DFS的法令有被確實遵循，且文件中須載明此一確認行為係根據哪些報告、意見等之相關資料。這2項新措施，無疑又會對銀行的法令遵循作業產生沉重且難以掌握成效的負擔。

分析另指出，有2個趨勢值得密切觀察。首先是「From Regional to Global」。DFS對洗錢防制工作的新方向是防制工作必須由銀行總行統籌管理，建立全球性的防制機制。目前多數銀行是採取用分區管理（regional）制度，分區管理可能會有各區的標準不一的情形，加上各區域間橫向聯絡若不足，將導致洗錢防制出現漏洞，故改由中央主導一個全球性的防範系統是較為有效的措施。

其次是「From corporate accountability to individual accountability。」這是指銀行違法、違規的責任要追究到個人層面（故意或失職），不能僅止於公司（這是首任署長一貫的主張，要求高層及相關人下台以示負責。）上述2017年1月1日開始生效的行政命令，原本草案有列「如決議或簽署內容不實，須負一定的刑事責任的規定」，但最後被刪除的是「刑事」責任，在民事責任上，個人仍有可能被追償，或在DFS的壓力下下台。

管轄權及適法性「從嚴」

外國銀行在美國的設立分行，從美國法的角度而言，基於分行的設立，及營業之行為，建立了外國銀行與美國的聯結（nexus），所以美國對外國銀行就產生管轄權（jurisdiction），美國可以以美國法令規範外國銀行之行為。

但銀行在其他國家設立分行時，有一個比較特殊的現象，也就是國外分行同時也受到母國監理機關的管轄。當2國的法令規定有差異時，法令遵循採取保守的「從嚴」原則。亦即，如果美國的規定較嚴，在美國的分行就必須遵循美國的法令規定；如果台灣的規定較嚴，在美國的分行就必須遵循台灣的法令規定。

聯邦及州的雙軌監理系統

外國銀行在美國的分行，除了州的監理機關外，還會面臨聯邦不同業務主管機關的監督、檢查及懲處。因為美國是聯邦制國家，聯邦有聯邦的立法，州有州的立法，彼此不衝突。美國分行在聯邦的管轄機關通常有聯準會（Federal Reserve Board, FED）、財政部貨幣控制署（Office of Currency Control, OCC）、財政部國外資產管理署（Office of Foreign Asset Control, OFAC）、聯邦存保公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）。刑事案件亦同，如涉及刑事責任，聯邦檢察署及州檢察署各有不同的管轄。

紐約設點法遵風險升高

雖然大部分的外國銀行在美國的分行業務單純，主要是美元的清算業務（dollar clearing），但此項業務卻是洗錢防制工作的核心，使洗錢防制工作成為外國銀行在紐約沉重的成本及行政上的負擔，並有相當程度的法令遵循風險。

目前外國大型銀行，法令遵循人員已占全部員工總數的5％，還必須依銀行規模、業務性質，建制符合洗錢防制工作所需要的監控和篩選交易電腦系統。更重要的是因應洗錢防制法令之變更，法令遵循人員必須不斷接受教育訓練，並負責訓練其他相關人員。電腦系統也須不斷更新，以符合法令標準。

From Regional to Global的趨勢，要求銀行總行統籌管理、建立全球性的洗錢防制機制。總行已無法建立防火牆，切割國外分行洗錢防制工作的責任。再加上董事會每年必須經由決議或高層主管以文件簽署之方式，確認DFS的法令有被確實遵循。總行（董事會、高層主管）要負責的責任越來越直接、越來越大，當時首當其衝的就是法令遵循主管，台北總行的法令遵循主管必須統籌、協調各國洗錢防制工作，並肩負起全部的責任。

對外國銀行而言，DFS仍會持續以「洗錢防制」為監理重點，重罰有缺失的銀行。國內銀行在評估是否要在紐約設立或繼續維持分行時，必須審慎考量這些負擔及風險，除非有非去不可的理由，不要輕易「曝險」。如果一定要去，必須要做好萬全的準備。（本文作者為美國紐約州合格律師）