印太經濟架構下的數位貿易協定與台灣的機會

111.6台灣銀行家第150期撰文:周鉅原
IPEF目前只是一個蛻變中的過程,而不是最終決議,不但詳細內容有待磋商,可能的參與國是否參加,以及是否選項參加,都是未知數。唯有台灣參加這個協定,涵蓋民主價值與戰略利益的印太經濟架構,才不至於造成缺口,並提供更多貢獻。

從拜登總統在2021 APEC高峰會上宣布印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Frame work, IPEF)的政策理念之後,許多亞洲國家莫不拭目以待。目前拜登政府正在緊鑼密鼓地籌畫,根據戰略與國際研究中心(CSIS)的分析,IPEF將有四大主軸,第一項是公平與堅韌性的貿易,其次是堅韌性的供應鏈,第三是基礎設施與去碳化,最後一項是稅賦與反貪腐。其中第一項劃分給貿易談判總署負責,其他三項則歸商務部主管,貿易談判總署負責的項目包括勞工、環境、數據、貿易、農業、市場競爭與貿易便捷化。

數位貿易協定是貿易談判總署工作項目的重中之重,戴琪在歷次的談話當中,都提到過去的自由貿易協定(FTA)已經不符合新貿易情境的需要,如果要與貿易夥伴談判,就要談一些比較創新的東西,可見她心目中的談判項目,不在傳統商品貿易自由化的關稅減讓,而是貿易規則,尤其是電子商務(E-commerce)的設定。所以本文先探討目前數位主權在全球電子商務中的現況,然後再剖析個中情形。

數位主權的三種模式

主權是國家的象徵,並且具有排他性,但是在國際貿易的協定當中,參與的國家都可以用相互的退讓(Reciprocal Concession),讓簽約國的主權有所制約。在全球化的趨勢下,數位貿易發展迅速,電子商務在2014年達到1.33兆美元,預計在2023年將達到5.91兆美元。10年間,成長將近3.8倍,但是對數位經濟而言,目前數位貿易雖然有全球化的發展,卻沒有全球化的規範。

關於數位主權,可謂天下三分。當下世界有關數位貿易的規範,大致有三種模式,其中歐盟採用對個資的保護、隱私的規範以及個資的控制,主要在保持個人對於個資的控制,以及國際商務在歐盟區域內的統一規範。至於美國的模式,主要是在保證跨境資訊的自由流通,其中規定任何一造不得干涉跨境的資訊流通,包括個資與限制使用電子設備,其次在禁止資料的在地化,任何一造不得要求當事人一定要將資料儲藏在當地或者必須使用當地的資通訊設備才能執行商務交易,但是權責在於個別的廠商。中國對於數據的自由流通,以及對於資料在地化的自由,則是採用政府的管制,對所有數據的流通以及雲端的管制,完全由政府規範。

目前美國的模式已經在美加墨貿易協定(USMCA)以及美日數位經濟夥伴協定(US-Japan Digital Economy Partnership Agreement, USJDEPA)加以規範,中國的模式則在一些開發中以及參與一帶一路的國家流行使用。根據統計,大約有70%的非洲國家,4G基礎設施是採用中國的華為;其實不只非洲,其他開發中的國家對於個資的保護、隱私規範的尊重,不如歐美,所以他們的數位貿易是採用中國模式,由國家管制跨境數據的流通以及數據的在地化。

貿易協定與數位主權擴張

在全球性的數位經濟協定目前無法達標的情況之下,美國當然希望能夠推動美式的數位經濟模式,在亞太地區廣為採納,所以在原先的「跨太平洋夥伴協定」(TPP)已經有了這些條款。因為民粹的因素,川普退出TPP,而拜登目前也無意重返現在的「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP),所以現在推動的印太經濟架構才把數位貿易協定加入。

CPTPP在電子商務方面,保留了原TPP當中的三個條款:第一是跨境資料的自由流通,其次是沒有所謂的資料在地化,第三是不得硬性規定將軟體來源公開,其實這就是沒有美國現身參加而有美國影子的CPTPP。「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)也有CPTPP這三項規範的前兩項,然而中國在交涉的過程當中,堅持加上若有「安全」的顧慮,會員國可以不必顧及跨境資料的自由化以及資料的在地化,同時堅持對「安全」的詮釋如有爭議,不應列入解決爭端機制的範圍,換句話說,在RCEP裡,中國可以因為「安全」的顧慮,限制跨境資料的自由流通,以及堅持資料的在地化。

根據戰略與國際研究中心的分析,美國會選擇具有相同理念與民主價值,同時具有戰略利益的國家來參加這個架構協定,而對美國具有戰略利益但是並非民主政體的國家如越南,也有可能被邀請,至於緬甸,很可能就不再邀請之列。這個經濟架構將會有多重的包裹,而不是一體適用(One size fitsall)的貿易協定。也就是說,被邀請參加的國家也許會在這四大項目裡頭選擇參加。有些學者將之比喻為一個「A Party with Open Bar」,讓參加的國家各取所需,但是在承諾參加的項目當中,必須接受協定上的法律制約。

其次,一些比較落後的東南亞國家,他們的網路基礎設施很難達到美國模式的要求,除非美國提供一些基礎設施的援助。更重要的是,美國並沒有在開放市場上提供可能被邀的國家任何優惠,這些國家似乎認為他們只是接受美國制定的遊戲規則,但沒有得到開放美國市場的實際利益,所以並非所有可能被邀請的國家,都會熱衷參與這個協定。

美方希望繞過國會審查

美國與可能被邀請參加的國家對於印太經濟架構,還有不同的期許,一些亞洲國家跟中國的貿易都超過與美國的貿易額,他們希望最好能夠跟兩大經濟體交易,所以當美國將這個架構定位成為抵抗中國勢力擴張的工具之時,有些國家的態度是有所保留的。

另外,有些東南亞國家認為,美國希望自己成為一個貿易規則的創造者(Rule-maker),但是並沒有提供任何開放其他貨品市場的承諾,這樣就與亞太國家的期許有些出入,但就美國立場而言,美國的平均關稅只有2%(日本6.5%、歐盟6.4%),沒有再進一步開放的必要。其實如果採取平等互惠、相互減讓關稅,雙方各自開放市場,因為東南亞國家的關稅比美國高,對這些東南亞國家並不有利,同時如果涉及修改現行的法規,那麼美國國會一定要審查這些架構協定。美國的行政當局希望採用類似美日數位貿易夥伴協定的方式,繞過國會審查手續才不會節外生枝。

但是行政協定當然不如正式的貿易條約來得穩固,因為政府換屆,政策改變都有可能被打消,這是被邀請國家不願意見到的,因為美國的貿易促進法(Trade Promotion Act)已經失效。沒有這個法案的授權,行政部門與外國達成的任何貿易協定,國會可以逐條逐項的表決,沒有任何一個貿易協定是可以在這種立法監督的情況之下完成的。

台灣的機會與角色相當重要

台灣的民主自由已經獲得世界公認,並且處在第一島鏈之中,不論從戰略或者經濟安全的角度而言,應該是會在被邀請參加之列。美國前外交官唐偉康(Kurt Tong)大使指出,美國在邀請的對象與IPEF架構涵蓋的範圍,將面臨在參與國家(Participants)與涵蓋範圍(Inclusiveness)之間取得一個平衡,也就是美國貿易代表處(USTR)前官員Wendy Cutler所說,「TPEF永遠是一個平衡的舉措。」

不論是民主的價值與美國在印太的戰略利益,台灣都應該是美國第一優先考慮邀請的對象,但因美國將印太經濟架構當成抵擋中國的工具,一些東南亞國家並不希望被美國如此擺佈。為爭取更多國家參與,美國對台灣加入這個架構協定勢必另做處理,以免節外生枝。今年523日,美國國家安全顧問在拜登總統前往日本的空軍一號上對媒體表示,「美國將將與台灣深化包括半導體在內的高科技夥伴關係,但我們至始就是鎖定雙邊的方式。」

在此之前,國務卿布林肯在428日在國會澄清指出,IPEF將是開放且具包容性,該架構目前正處於啟動階段,包含與數個潛在夥伴展開對話,布林肯強調美國「沒有要把任何人拒於門外,包括台灣在內。」根據《日經亞洲評論》報導,54日日本經濟產業大臣萩生田光一與美國商務部長雷孟多,以及貿易談判代表戴琪會談之後,表示「IPEF將具有包容性,會盡可能地涵蓋更多的國家來參與。」

美總統拜登與日本首相岸田文雄在523日會談時,大概只能夠提出推動IPEF的宣示,根據紐約時報和日經亞洲評論的報導,目前參加的13個國家,有一些是所謂「Fence Sitters」,美國為了遷就這些國家,最終將台灣暫時排除在第一批的名單上。

其實美國最希望參加IPEF的國家,除了日、韓、澳之外,就是印度。如果印度納入IPEF,那麼四方安全對話(Quad)將成為戰略與經濟雙層的夥伴協定,但是莫迪政府對此一架構的態度,尚待觀察;而澳大利亞在521日的大選結果,執政黨失利,新的工黨內閣外交政策則尚未得知。

這些發展可以顯示,IPEF目前只是一個蛻變中的過程,而不是最終的決議,不但詳細內容有待商榷,可能的參與國是否參加,以及是否選項參加,都是一個未知數。美國國會山莊除了之前有200位眾議員支持台灣參加這個貿易架構之外,也有52位參議員敦促拜登政府一定要邀請台灣參加,在強大的國會壓力之下,台灣不在IPEF第一批參加的名單之中,拜登政府一定要想方設法讓台灣有意義的實際參與,否則面臨著11月期中大選,拜登總統將會付出慘痛的政治代價,當然這也不是台灣希望的,所以未來的幾個月當中,台美雙方應該積極地接觸,設法充分補足未能在第一批參與名單中的缺憾。台美雙邊的協定,應當不止是半導體供應鏈的堅韌性,應該擴充IPEF所涵蓋的四大面向。因為唯有台灣參加這個協定,涵蓋民主價值與戰略利益的印太經濟架構,才不至於造成缺口,同時IPEF納入台灣之後,台灣可以在這個架構之下,於產業鏈的韌性、智慧財產權的保證、強化減碳綠能的努力以及數位貿易的發展,提供更多的貢獻,所以未來的進展,很值得關注。(本文作者為紐約市大學經濟系教授

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