經濟新未來篇》深化經貿關係 力拓國際空間 台美重啟TIFA 為BTA奠基

台美BTA對台灣經濟的影響層面很廣，除了產業發展外，還可能影響台灣的勞動條件、環保政策等，對台灣產業與經濟健康發展至為重要，值得全民支持、盡快完成。

台美「貿易暨投資架構協定」（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）在延宕近5年、美國拜登政府上台後不久終於復談，顯示強化台美經貿關係已成為拜登政府全球經貿結盟戰略的一環，也印證了拜登政府多邊結盟戰略與前朝川普政府雙邊經貿戰略的不同。在川普時代，即使美國視中國為主要的戰略對手，但台美經貿除了半導體供應鏈外，看起來並非其特別重視的經貿關係，也因此，雖然台灣一直將台美自由貿易協定的達成寄望於川普政府，卻始終難有所成。

樹立典範  有助台日、台歐等自貿協定洽簽

此次台美TIFA復談，重要的意義在於，台美兩國已將TIFA升級成為雙邊貿易協定（Bilateral Trade Agreement, BTA）的預備談判平台。美方雖未明確認可，但我方自蔡總統、行政院、駐美代表處開始，即高聲將此次TIFA復談掛鉤台美BTA，顯示我與美方已有相當默契。此外，本次TIFA復談內容的項目，包含貿易便捷化、勞工、環保等議題，正是美國對外自由貿易協定――包括歐巴馬政府主導的TPP（跨太平洋夥伴關係協定）――的基本元素。在此同時，美國過半參議員也呼籲貿易代表戴琪，應開始為美台洽簽貿易協定做準備。在外在條件俱足下，台美BTA在很快時間內就能達陣，也不令人意外。

台灣的貿易向來是經濟成長主要驅動力，貿易依存度在全球名列前茅，因此，參與區域經濟整合及與主要國家洽簽自由貿易協定，向來是外貿工作的重點，其中，全球最大經濟體與消費市場的美國當然是重要目標。當然，台灣因為中共阻撓，無論參與區域經濟整合及與洽簽自由貿易協定，向來均難有所獲。因此，台美BTA突破的重要性除了市場因素之外，還具有兩項更深層的意義。

首先，在美國拜登政府正積極在亞太及歐洲聯合各國組成抗中聯盟，且獲得正面呼應的情況下，台美BTA將樹立排除中國因素與台灣洽簽自由貿易協定（FTA）的典範，這將有助於後續台日、台歐、台英、台加、台澳、台印等自貿協定的洽簽。事實上，若非中共因素，與上述國家的FTA早已可完成。此外，台美BTA也可對我國加入跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）帶來助力。CPTPP的協議內容幾乎完全源自當初美國主導的TPP，若台美BTA可順利完成談判，這也正符合CPTPP的內容規範，使我國加入CPTPP的努力可收事半功倍之效，由此次TIFA復談的項目與CPTPP的內容多有重疊可知。因此，台美BTA才真正是台灣敲開全球經濟整合大門、更深度融入全球經貿體系的敲門磚，對台灣未來經貿發展的影響程度其實不小於加入世界貿易組織（WTO）。十年前許多人誤信兩岸經濟合作協定（ECFA）是台灣可融入全球經濟整合的敲門磚，十年後證明了真是誤會一場。

影響產業 矯正集中中、上游病徵

其次，台美BTA對於台灣的產業發展，也會有深刻的影響。一般而言，自貿協定會牽動一國產業發展方向與資源的配置使用。兩國FTA等於是在普遍還存有貿易障礙的全球市場中，開啟了對方的利基市場，若對方是一個對產品品質要求不高的低階市場，則會使本國的有限資源導向生產低階產品，不利於產業的轉型升級；但對方若是注重產品品質的高階市場，就會有利於本國產業的轉型升級。這正初步說明了何以台美BTA的重要性遠高於ECFA，甚至對台灣的產業發展有著剛好相反的效果。

更進一步來看，台灣產業的嚴重問題之一，在於下游產業幾已全數外移，這當然是拜當年中國市場強大的磁吸效應之賜，加上台灣產業長久以來已習於甘心鑲嵌於亞洲供應鏈，致使幾乎所有製造業都集中於中上游產品的生產。中上游的中間產品主要以OEM接單代工生產模式為主，強調產品的標準化，缺乏最終產品的價值分配權，加上無法接觸最終產品市場，難以掌握行銷通路與消費者習性，因而無法也無心發展容易經營品牌的最終產品，終致以出口價格衡量的貿易條件逐年惡化，利潤率難以提高，這其實也是導致低薪經濟困境的重要原因。因此，美國雖是全球最大消費國，卻不是台灣最大的出口國；日本、歐洲市場也大，台灣對日、歐的出口比重也遠小於日、歐占全球消費市場的比重。台灣最大的出口國是中國，40%的出口則遠大於其占全球消費市場的比重，而且台灣對中出口中，超過四分之三是中間產品。無論從台灣的出口結構、產業結構或獲利能力來看，都不是一個很匹配全球比例的健康狀態，還有很大的優化空間。

兩岸ECFA的早收清單主要包含台灣石化、紡織中上游、汽車零組件、機械工具等中上游產業，當然是因為這些是台灣對中出口的主要產業，ECFA的主要目的是為了節省這些產品的輸中關稅。但是，ECFA也因此鞏固、強化了台灣以中上游產業為主的結構。如果我們認為這樣的結構不算健康，則真正能觸及美國最終產品市場的台美BTA就有矯正結構的作用。這兩年，美國對中國出口產品的高關稅政策，引發了台商回台投資潮，不但成為台灣亮眼經濟成長的主要動能，台灣對美出口比例也快速提升，一旦台美BTA開始對台輸美產品降稅，則不僅台灣會有更強的吸引投資動能，也有機會使產業結構往下發展，開始投資生產最終消費財，以迎合美國市場需求，矯正台灣產業過度集中於中上游產業的病徵。

多元發展 非電子產業轉型升級

此外，台灣的資通訊產業雖強，但多已享有WTO資訊科技協定（ITA）的免關稅待遇，因此台灣受惠於台美BTA最大的產業，必是台灣的非電子產業。多年來，台灣的非電子製造業對政府的殷切期待之一，就是台美自協定的洽簽，可為明證。過去台灣製造業過度集中於電子製造業，常被認為是產業發展的另一病徵，但非電子製造業卻越來越遭逢國際競爭加劇，以及區域全面經濟夥伴協定（RCEP）經濟整合的強力衝擊，困境難解。台美BTA也正好為台灣電子與非電子製造業的均衡多元發展提供了良好助力。

事實上，在目前沒有台美BTA的情境下，政府為了解決產業結構問題頗費苦心。從過去的五加二產業創新計畫，到現今的六大核心戰略產業計畫，都試圖引導台灣的產業多元發展與升級轉型。但不可否認，這些計畫要能成功，還需有美國的關鍵技術、零組件等支持，國防、生技產業即是顯例。因此，台美BTA對於政府重要的產業政策，乃至於台灣產業結構的多元轉型升級，也可扮演關鍵助力。

開放金融 衝擊難免仍可從容應對

至於台美BTA可能帶來衝擊的是國內金融產業，畢竟金融業是美國對外投資的最重要產業與獲利來源。觀諸美國過去與日本、南韓的經貿談判，都會明確、強力要求金融市場的開放，台灣應該也不會例外。事實上，台灣能有今日的金融自由化程度，多是歷年來美國施壓的結果。但也幸而台灣已有相當程度的金融自由化，加上對美國的要求早已了然於胸，因此縱然衝擊難免，應可有較從容的應對。

台美BTA對台灣經濟的影響層面很廣，除了產業發展外，還可能影響台灣的勞動條件、環保政策等。這是因為美國近年來對於公平貿易、「競爭中立」原則至為重視，希望貿易夥伴不要以過低的勞動條件或過鬆的環保標準使得與美貿易站在不公平的立足點。這些要求當然有可能使得台灣廠商必須負擔較高的成本。但從另一角度來看，低薪、勞動條件不佳與環保問題等，在台灣邁向產業永續的過程中，都是必須克服的問題，也是尋求「包容性成長」必須面對的環節。這些問題向來很難靠台灣內部經濟的力量解決，總會有本位主義的思考與利害衝突。觀諸台灣的經濟發展史，幾乎所有結構性的轉變與優化，都是來自於外在力量的驅動，如前述美國要求台灣的金融自由化或是加入WTO，因此，如果台美BTA有助於台灣勞動條件的改善或是環境品質的提升，何嘗不是促使台灣經濟提升到另一境界的短空長多良方。

台美BTA作為一自由貿易協定，難免會有國內的若干質疑，但盼枝節問題不要影響主要方向。台美BTA對台灣產業與經濟健康發展至為重要，值得全民支持、盡快完成。（本文作者為國立中央大學經濟學系教授）