《電業法》修正 展現綠能發展意志

劉錦龍

現職：中央大學產業經濟研究所教授

學歷：美國北卡羅萊納州大經濟學博士

經歷：中央大學產業經濟研究所教授、中央大學產業經濟研究所所長、美國Duke大學訪問副教授、美國Fulbright獎學金訪問學者

邁入2017年，攸關台灣能源與環境未來發展的《電業法》修正案在立法院正式通過，這個法案是台灣電力市場在過去50年間的最大變革立法案。雖然相關子法仍然須在1至2年內陸續增訂公布，但在母法的精神與原則確定下，台灣的電力能源市場將產生新的面貌。

國內核電發展終結

這次《電業法》修正有幾項特色，其中最主要一項是「綠電先行」原則，包括再生能源可以透過代為輸配電或直接供應等方式提供至需求者也就是用戶端，而且可以享受優先調度、輸配電費用優惠、一定規模下毋須提供備用容量等鼓勵誘因。其次的一項就是核能發電設備應於2025年前全部停止運轉，亦即將「2025非核家園」的主張入法，落實新政府能源轉型的決心。

台灣《電業法》的修正從1995年第一次修正草案送立法院審議，至今共經7次送立法院處理，在過去20年間並未積極審理，其最根本原因在於國人與國民黨長期支持「核電發展」政策有關。然而，「廢止核電」一直是民進黨建黨以來的重要主張。在2000年第一次政黨輪替後，民進黨就曾提出「終結核四」計畫，當時造成國內政經重大震撼。之後，由於民進黨無法在立法院掌握多數立法權，而且也無法獲得國民黨支持下，核四建廠計畫仍然繼續執行。而2008年政黨再度輪替後，國民黨政府支持核電發展政策，更不在話下，再加上最高民意機構立法院仍由國民黨占絕對多數優勢下，民進黨「非核家園」僅是一項政治主張，無法根本落實。

過去很長一段期間，台灣民眾對於核電的發展政策一直給予超過5成的支持度。台灣民眾對於核電的關愛與歐美國家，特別是與美國民眾有很大差別。美國學者Davis在2012年討論核電課題就指出美國在1979年三哩島核災事件後，核電發展就受阻。1986年的車諾比核災事件也對西歐國家產生影響，2000年後核電廠興建只剩下東歐與其他國家，特別是中國。核電廠發展受阻主要因素來自於興建成本過高，加上核災事件後，安全成本的急劇上升，基本上已無法與燃煤或燃氣發電相抗衡。

台灣民眾對於核能發展的態度重大改變則來自於2011年日本福島的核災事件，雖然車諾比核災事件影響更大，但或許與台灣過於遙遠而且年代稍久，台灣民眾不容易感受，但福島事件則不然，日本距離台灣近，而且是台灣民眾最喜歡觀光旅遊之地區，對於日本的感受尤甚。筆者曾在2012年初針對北部民眾進行問卷調查，發現福島事件後原先2成支持核電發展的受訪者，轉變為反對者，使得核電支持者只接近4成的支持度。之後幾年，隨著福島核電廠的問題無法改善，台灣民眾反對的聲浪就持續增高，2014年國內反核大行動，2015年核四封存，2017年初的非核家園入法，確定國內核電發展的終結。

在討論綠能發展課題，核電的發展是一項重要影響因素。最近，韓國學者Yoon與Sim指出韓國在2002年就推動保證收購的再生能源發展制度（台灣則遲至2009年才立法實施），政府在過去10年間則投入約新台幣2,100億元發展再生能源，政策原規劃到2011年再生能源供給將占總能源供給的5%，但實際上只有2.75%。在探討再生能源發展失敗的原因，首先就指向政策規劃上的問題，韓國政府對於核電發展未來仍朝向擴充計畫，而且其發展比重又高於再生能源，這樣的發展政策基本上就是一項不對稱發展策略，而且也給予產業界與最終使用者一項錯誤而且有害再生能源發展的策略。美國能源資訊局在2017年最新的年度能源展望報告，就明確指出在2020年至2040年間，美國核能發電將逐漸退場，而新增電力供給則全來自天然氣與再生能源，特別是太陽能，而且其比率將不亞於天然氣。

綠能發展與市場機制

這次《電業法》修正外界仍有疑慮部分在於電力市場自由化與環境社會成本的反映2大課題，這2項因素也與綠能發展息息相關。美國哥倫比亞大學Heal教授在討論再生能源經濟學中就先提出再生能源發展本質上的2項問題：1、再生能源是否能夠大量取代化石能源；2、再生能源是否較化石能源昂貴。就第一個課題，目前政府規劃在2025年時，再生能源發電量占總發電量的20%，換言之，在核電退場下，仍然有80%是來自於燃煤與燃氣發電，本質上並非大量替代化石能源，但就目前再生能源僅占供電來源4%情況下，在8年後完成這樣的目標仍須相當努力。

由國外經驗來看，電力自由化的推動始於在1990年代，係將原先獨占的電力事業區隔成發電、輸送與配銷，由於在兩端採行市場競爭策略，因而促成發電端的私有化與銷售端的批發與零售化，但這樣的發展也對供電的穩定度形成挑戰，研究上就發現因為發電端的競爭，業者在利潤考量下則是犧牲供電系統的安全性為代價。近年來，則因各國努力發展綠電，在太陽能與風能發電受到「時續間斷性」（intermittency）的問題，在大量儲能科技尚在發展之際，時續間斷性的特性將導致設備的利用率降低，並提高電力經營的平均成本，因而，如何將綠能提供在合適的地點與合適的時段來滿足需求者的需求，就是一大挑戰。這次《電業法》修正採2階段完成電力市場自由化，並先讓綠電自由化與持續讓台電廠網分離，這樣的做法應比較可以確保穩定供電與安全。

其次，環保團體主張應將環境成本納入考量，藉以降低化石能源發電，特別是燃煤發電。近年來，國內民眾對於空氣汙染產生健康風險的認知程度大幅上升，特別是在冬天因氣候條件因素，再加上來自中國的境外汙染移入影響，讓台灣的空氣汙染指標屢現警示燈號。目前，燃煤發電並未將空氣汙染產生的社會成本，包括最重要的一項民眾的健康成本納入，因而，造成燃煤發電成本低，也讓國內目前幾家燃煤發電的民營業者，獲得額外利益。然而，外部成本的計算原本就爭議很大，過去在討論氣候變遷議題，2份分別由英國倫敦經濟學院Stern教授與美國哈佛大學Nordhaus教授所主筆的報告就出現相當差異，前者估算碳排放社會成本為每噸85美元，但後者的估算則只有8美元。而在健康成本的計算中，其中，民眾生命價值的計算，美國學者主張採取統計生命價值計算，而歐洲學者則採用統計生命年價值，兩者之間在字眼上雖然差異不大，但實際計算上差異則非常大，而前者又遠大於後者。在這種情況下，採行較嚴格的空氣汙染排放標準，甚至總量管制策略，雖然，經濟上為較無效率行為，但是也較無爭議，政策上比較可行。

綠能金融將積極發展

最後，再生能源的基本經濟特性是固定成本高與變動成本低，因此，資金成本與綠色能源補貼誘因就是發展的重要因素之一。這次在《電業法》修正中，基本上鼓勵各種方式的營業組織加入再生能源發電，除了公司外，亦同意可以使用合作社方式，這也符合經濟學上太陽能將形成供給與需求一體的概念，就如最早農業生產者，將剩餘的生產作物提供至市場販賣一般。由於，再生能源的固定成本高，金融機構介入提供低成本資金運作，將是協助再生能源快速發展的必要工具，國內金融業應該在這次《電業法》修正後扮演更積極的綠能發展金融角色。