德國經驗》都更制度完備

將社會住宅變宜居好宅

都更手段上有重建、整建與維護3種，我國都更案件絕大部分朝向重建方式，整建及維護案件稀少，國家政策上亦不加以重視，與德國以整建、維護為重心之都更，實在不能相提並論。

德國都市更新制度（規定於其聯邦建設法典中，BBauGB）與我國《都市更新條例》規定有下列主要的區別，似可供我國修改《都市更新條例》之參考借鏡，因為德國實施的總體成績（以本文所附德國海德堡市的都更成果為例），遠較我國來得理想。

德國都市更新制度優點

第一，都市更新地區僅限於「都市不良地區」，並將何謂「都市不良地區」明定於聯邦法律中，並沒有我國《都市更新條例》中再細分之「都更單元」更新，因為必須評量不良地區之全部因素，始啟動都更程序。

第二，德國建設法中詳細規定都更之正當程序，主要分成準備程序與執行程序2個階段；又因都更事件的簡繁而區別一般程序及簡易程序，此種細膩的制度程序設計，均為我國所無，我國均屬同一個審議程序，致勞民傷財。

第三，地方自治主體於正式劃定都更地區計畫後，始得進行後續之執行程序；我國都更法制則可以在沒有「都更計畫」前，由開發商先行圈定地區，再「自劃都更單元」，送請地方自治團體審查。本末倒置，即開發更新先於計畫，而且德國建設法將此種都更計畫定性為「自治法規」，避免人民提起訴訟，拖累都更程序之進程。

第四，都市更新之實施主體，德國聯邦建設法明文規定以地方自治團體公辦為原則，例外始得委託受認可具有資格之私人，而且明文規定該私人企業不得為建設公司或受建設公司所控制者，以免產生「利益衝突」之情形。因為都更是為公益而執行，絕非為開發商利益而實施，我國規定恰好完全相反。

第五，都更計畫在德國建設法中須有詳實之「社會計畫」配套（我國《都市更新條例》則稱為安置計畫），不僅對於土地所有權人，而且亦包含其他權利人，如租賃權人及典權人之安置計畫，避免個人利益受到嚴重衝突，而產生抵抗之社會問題，此種社會計畫亦應公開，以免有暗盤交易，並確保都更計畫之有效推動，此均為我國制度所無。

第六，都更實施免不了會產生「地價」上漲之附隨效應，德國建設法為達成「漲價歸公」（非僅歸實施者或原地主而已），設計一套複雜有效的機制，即「市價補償減少制度」及衡平稅捐制度，避免都更利益由少數人所蠶食的不公平後果。

我國都更之「權利變換制度」，完全沒有「漲價歸公」的想法及設計，所以都更後土地價值之增漲，全部由「都更單元內權利人」獨吞享有，從而有「暴利」之惡劣形象，造成「土地不正義」。

第七，都更手段上有重建、整建與維護3種，我國都更案件，絕大部分朝向重建方式，整建及維護案件稀少，國家政策上亦不加以重視，與德國以整建、維護為重心之都更，實在不能相提並論。此種區別在於台灣人民對於建物以及區域傳統文化的珍惜程度，有天壤之別所致。

從而，台灣都更實踐結果通常是：完全拆除舊有建物，修建一棟高聳入雲之大樓，與德國和諧的街景、整建的維護，實大為不同。因為台灣完全將公共設施的內部成本外部化，並且大大超載都市計畫原先設計的土地承載容量，形成一種十分突兀的街景。

台灣都更修法刻不容緩

台灣的《都市更新制度》有如此重大瑕疵，而社會又面臨迫切進行都更之實際需要，所以《都市更新制度》的修改應該是「拚經濟」中最重要的一件法案才對，為何2014年4月25日的違憲修改落日1年條款早已逾越，迄今仍無進展？

令人匪夷所思，如果仔細想想，是不是因公辦都更擋私人財路？或是公部門的消極抗拒，遲遲不願公辦？或是政黨執行者，無法抗拒立法院之壓力？或是我國真的不存在有所謂的「都更社會理念共識」？致我們的人口極度老化外，我們的都更也跟著一併加速老化呢？

美國前大法官Benjamin Cardozo曾說法律就似旅行者，必須為明天的旅程做準備。我國的《都市更新條例》修正案，卡在國會中，連其中比較急迫性的重建條例亦遭政府決定擱置，不知道我們的法律如何為明天的台灣作準備，每思其中，即令人惴惻不安；台灣都更的明天到底哪裡去呢？時光列車不會等台灣，災難也不會給台灣老舊都市太多的時間！（本文作者為台大法律學系蔡萬才講座教授）