美國經驗》公共利益先於地主權益

徵收制度聞名

不像台灣都市更新法令，是以保護地主分配的權利為前提建立權利變換制度，講究民主人權的美國在處理都市更新議題上，是以剝奪所有權的方式徵收推動更新，因此經常強徵強拆。

當台灣正為文林苑強拆、長安西路強拆輿論議論紛紛之際，大多數的人可能並不知道美國這個講究民主人權的國家在面對都市更新的問題時，所採用的制度與作為是更為強烈的徵收（eminent domain），原地主不但要被強拆民宅還被剝奪所有權，也無權在更新完成後分回任何房屋，唯一獲得的只有一筆所謂公平市價（fair market price）的補償金。這筆補償金是以更新前窳陋現況估價，不考慮更新後合併效益。

因此在美國的都市更新被稱之為「推土機」，專門針對弱勢社區開刀，惡名昭彰。在1950~70年代的美國，短短20幾年拆除數百萬戶社區。雖然沒有正式完整的統計，但光1967年都市更新計畫就拆除了40萬戶，1963年拆除的小商店就有3.9萬家。因此引發民眾龐大的抗議運動甚至暴動，也帶來了後來的《憲法》修正案。

被徵收拆除的有時也不只是弱勢族群，例如紐約市中心最著名的時代廣場（Times square）也是被徵收來的，原本的大樓也不算老舊破敗，共有14個地主及55個商店，但市政府被《紐約時報》說服以不符都市經濟發展需要為由，強制徵收後轉售給私人開發商，再轉給《紐約時報》集團。

建物窳陋、為公共利益可強徵

時至今日，美國的這套都市更新徵收制度並沒有改變，除了政府徵收以外，美國缺乏有效率的整合土地機制。雖然聯邦政府停止了都市更新計畫補助（Urban Renewal Program），地方政府要徵收必須自己籌錢，因此使用的較少，地方政府也改善較完整的通知及補償正當程序，在各州有不同的因應對策。大多數地方政府不再做住宅社區的都市更新，而轉向可以活絡地方經濟又不需要徵收土地的再開發計畫。

不服徵收者往往不斷上訴法庭，大多敗訴，只有少數的案例打到最高法院要求釋憲。往往纏訟數10年而不止。

最有名的是2005年Kelo v. New London聯邦最高法院的判例，准許地方政府可以為了經濟發展徵收私人土地，轉售給另一個私人企業。該案雖然市政府贏了，但仍給予Kelo所代表的被徵收者相當高額的安置補償。不過，本案引發的後續效應是，全美國42州紛紛立法不能以經濟發展的理由進行徵收，除非真的是環境窳陋（blight）。因此破舊的市區徵收做都市更新被認為是唯一正當的做法。

此後，喧騰甚久的哥倫比亞大學擴大校區一案，紐約州最高法院於2010年判准州政府可以徵收哈林區（Harlem）17英畝土地作為哥倫比亞大學的衛星校區，不必地主的同意。哥倫比亞大學將在此窳陋地區投資63億美元購地並興建教育設施。這些徵收作為的前提要件就是：當地建物窳陋、為公眾使用或為公共利益。但不少公民團體反對，認為美國的法律是對徵收私地最友善的國家。

台灣都更權變制度與英美大不同

全世界像台灣輿論如此民粹走向過度保護私人所有權的國家，也許是唯一的極端。土地是稀有性的社會資源，如果被部分的地主控制所有權，則公眾就不可能規劃利用，將造成經濟發展的重大障礙。著名的財產權專家海勒教授在他的名著《僵局經濟》一書中指出，過度的保護所有權將使得資源低度利用，成為反公地現象（anticommon）。

比較台灣的都市更新法令，是以保護地主分配的權利為前提所建立的權利變換制度，不是以剝奪所有權的方式徵收推動更新，竟然還引起抗爭！這實在令人匪夷所思，感嘆人性的貪婪永無止境，和美國的都市更新強徵強拆比起來真的是人在福中不知福。

權利變換制度源自日本，而日本則是改良自德國的市地重劃制度。每個地主都可以依更新前權利價值的比例分享更新後的新屋，所有的公共設施及成本也依比例負擔，沒有任何人會被剝奪權利。無論同意者與不同意者都是以相同的條件標準分配權利，這套文明和諧的制度，明顯是優於英國、美國等國家大量施展公權力暴力的徵收制度。

有人批評我們的都市更新強拆違憲，但是大法官709號釋憲案其實已經很明確的指出《都市更新條例》多數決符合比例原則是合憲的，那麼強拆當然就是多數決必要的配套措施，把公權力的介入縮小到最低的程度。法令沒有疑義，剩下的就是政府執法的決心問題了。

台灣都市土地權利分散細分的程度全世界少見，過度細分的所有權降低了土地使用的合理效率，若是沒有一套制度可以克服這種細分的狀態使之合併，則舊市區更新或都市的發展就永遠淪為空談。（本文作者為都市更新研究發展基金會執行長）