建設效益評估》縮小基建興建營運落差

成本效益才能彰顯

軌道建設有益縮短時間成本、促進地方建設，但要避免政策面與執行面的落差，尤其是整體路網配套措施的落實。民間融資提案制度（PFI）可以避免出現這種落差，並緩解政府須一次性投入公共建設的預算壓力，短期內提供更多公共服務。

為帶動國內經濟成長以及產業投資機會，政府積極推動預算超過8,824億元的前瞻基礎建設計畫，但計畫是否能發揮效益，避免因為規劃不當造成沉重的國家財政負擔，引發各界探討、熱議。

安侯企業管理股份有限公司執行副總經理陳文正，在KPMG安侯建業擔任基礎設施、政府和醫療產業主持人，客戶包括政府機構、基礎建設投資人、保險公司和投資基金等。

他擁有的資格還包括公共工程委員會民間參與公共建設委員、社團法人中華民國促進民間參與公共建設協會監事，以及中國併購交易師。

☉短期創造內需，長期增進城鄉發展

陳文正在接受《台灣銀行家》雜誌專訪時強調，以基礎建設帶動台灣經濟，長期來看一定具有效益，但目前看來，中央政府與地方政府之間的整合，未向外界清楚說明。

行政院在今年3月對外宣布前瞻基礎建設計畫，計畫內容由各縣市政府向中央政府提出需求，項目包含軌道、水環境、綠能、數位以及城鄉5大項，其中，8年期的軌道建設經費預算逾4,241億元，占整體前瞻基礎建設計畫的比重近一半。

陳文正表示，政府之所以從困窘的財政中擠出這筆8,824億元的預算，就是希望短期透過工程建設施工，創造內需需求，長期是透過效益提高交通建設的品質、城鄉的發展。

☉軌道建設對一國發展具2大益處

但陳文正也指出說，值得注意的是，基礎建設完工之後成為政府的資產，若資產沒有發揮預期的效益，在資產的使用期限內，反而會成為政府的包袱。尤其，前瞻基礎建設計畫中的軌道建設，由於金額龐大、占的比重高，成為外界關注的焦點，目前看起來，相關的配套並未充分說明，導致部分人士的質疑。

陳文正表示，軌道建設對一國發展有2大益處。

首先，是縮短時間成本。台灣正邁向已開發國家，因此，基礎建設相當重要，尤其是交通，軌道是綿密的路網，可透過與公路或其他路網的結合，節省運輸交通成本，增進物流發展，從他國經驗來看，軌道建設是相當重要的基礎建設之一，所以，各國也都努力擠出預算從事軌道建設。

其次，軌道建設可促進地方建設，帶動地方生活品質，營建業也可依軌道停靠的站點發展，進而帶動周邊發展。

但陳文正提醒，外界認為軌道建設最大的風險，主要在於政策面與執行面間的落差。

他進一步分析，因為軌道建設的興建與營運由不同單位負責，若是兩者之間出現落差，不管未來接手營運的是政府還是民間廠商，可能面臨設施不符合實際需求的風險，需要再做修改的問題。

陳文正指出，台灣目前公共建設項目大多依據《政府採購法》或《促進民間參與公共建設法》進行，但依《促進民間參與公共建設法》推動的案件比較少，主要還是依《政府採購法》，而依《政府採購法》辦理的項目主要由政府興建或營運，並由政府自負盈虧，使得公共建設在興建期的預算會一次拉得非常高。

陳文正進一步指出，除了《政府採購法》外，目前也有BOT民間興建營運後轉移等公私營合作的模式。

所謂BOT民間興建營運後轉移模式，就是由民間業者先出資興建某項公共建設，建設完成後營運權不立即交給國家，而是由該民間業者享有一定期間的營運，以回收之前興建這個公共建設時的支出。之後營運期間屆滿，民間廠商再把該建設移轉給國家，回歸到國營的狀態或繼續招標委外經營。

而使用BOT模式的項目，民眾是最終為這項公共服務埋單的對象。但不是每種公共服務都能由大眾埋單，因此，國外發展出「民間融資提案制度」（PFI），PFI與BOT最大的不同在於最終付費者的不同，一個是政府，另一個則是大眾。

☉PFI模式可避免規劃與營運的落差

陳文正表示，PFI模式解決了規劃與實際營運之間的落差，讓公共服務從建設進入正式營運不用再面臨修改的問題，因為民間廠商投入這項公共建設後，為了盡快取得政府給付的費用，會盡量縮短工期儘速完工，另外，PFI也可解決採購法時，因為營運、施工不同單位所造成的不必要建設與浪費。

他說，所謂PFI模式，是指政府推動基礎建設從過去的取得資產，轉變成購買服務的概念，這制度就是由民間廠商投資公共建設的興建、營運，且自負盈虧風險，當民間廠商開始提供公共服務時，政府才須依其服務績效付款。

對政府來說，這套制度可以緩解政府過去使用《政府採購法》時，須一次性投入公共建設時的預算壓力，並可實現政府在短期間內提供更多的公共服務，英國就是施行PFI制度最具成效的國家。

陳文正表示，其實台灣也有引進PFI制度的項目，最明顯的案例就是汙水下水道系統，台灣的汙水下水道系統是由民間廠商興建汙水管道以及營運汙水處理廠，當汙水處理系統正式營運後，政府依合約分年給付業者的興建成本及營運成本與費用。

☉軌道建設越晚做，台灣付出成本越高

「軌道建設越晚做，台灣付出的成本會越高。」陳文正表示，軌道是路網的概念，發展軌道必須周邊要有便捷的轉乘系統，當民眾搭乘軌道後，由A地到B地需要轉乘超過3次時，就會影響民眾對軌道的使用意願。也因此，當地方政府財政或當地大眾運輸系統無法配合新的軌道建設時，這時候政府新蓋的軌道也只能沿襲蓋在舊有的路線上。

然而，當新的軌道建設鋪設在既有的路線上，勢必面臨高昂的土地徵收、拆房、營建等成本，尤其，台灣不像中國大陸，可以為了推動某項基礎建設強制徵收民宅、土地，勢必面臨曠日廢時的土地民宅徵收等問題，使得興建期成本也會一直膨脹，因此軌道的興建成本無法壓低。

但受制於法制，台灣目前除了適用《政府採購法》的公共建設項目外，其他如採用BOT等模式的公民營合作案都是私約，私約面臨了契約內容變更的風險，影響民間業者投入政府公共建設項目的意願。

陳文正強調，當政府預算有限時，軌道類型建設的預算應該花得更聰明，比如說，原先評估短期內不適合做的，就不應該再提出，政府要再審慎評估，把軌道建設的效應做最有效的發揮。

同時，政府推動的基礎建設應該具備高度的整合性，避免為了刺激短期經濟而創造新的項目。

陳文正期許，政府在推動公共建設時，需要思考如何做後續的營運與維護，並且透過這次的建設，協助廠商轉型並實現技術輸出，讓台灣的經濟再度起飛。