回顧歷史．前瞻未來

回顧歷史．前瞻未來

撰文：黃崇哲

營造全民共識 擴大基礎建設振興台灣

前瞻基礎建設計畫共涵蓋著軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設等5大面向工作，期望用這些計畫所衍生的財務需求，帶動國內全新的巨額投資，並帶動整體經濟動能。

「基礎建設」，泛指對一個國家而言，能夠提供一些對長遠民生及經濟發展所必需的投資與持續營運項目。這些基礎建設，包括水利、供電、道路等硬體的實質基礎建設（Physical Infrastructure），還有教育、科技、醫療衛生等社會性基礎設施（Social Infrastructure）。而這些建設，不僅在興建的階段可以因為投資而帶動經濟成長，更能在完工營運時，改善人民的生活條件，進而提高國家競爭力。

只是，對照基礎建設的重要性，在國內外的經驗中，卻也伴隨著蚊子館的錯誤投資，甚或貪汙情事。畢竟一項基礎建設從規劃、興建到營運，往往需要相當長的期程，也在不同的政治人物任期中，稀釋了預算支出與建設成果的關聯性。就如同我國30年前「十大建設」中的高速公路或機場項目，目前仍持續貢獻，呈現投資效益，但其後的各項重大公共建設計畫，可以對國人留下深刻印象的卻極為有限，甚至出現為數不少的蚊子館建設，為人所詬病。

因此，對於新政府即將大力推動的「前瞻基礎建設計畫」，如何得以符合台灣當前的發展需求，確實擔負起帶動經濟發展的重責大任。本文將檢視過去我國基礎建設的發展歷程，同時檢視我國目前的發展條件，對本次的前瞻基礎建設計畫推動提供建言。

基礎建設為各國國家政策重要項目

總統蔡英文在去年底（2016年）對媒體的談話中正式提出：「將採取具前瞻性的積極財政政策，全面擴大基礎建設的投資，包括地方建設，以及下一個世代需要的基礎建設。」

此外，在提到財源的籌措上，總統也特別提到，這項前瞻的基礎建設投資計畫，將是一個國家級的中長程擴大內需方案。在優先順序及執行時程的訂定下，政府將不排除以追加預算，或者特別預算的方式，來加速進行。同時，政府也將善用財務工程，引導民間資金積極參與，進而活絡民間的投資。

在如此指示下，行政院也積極展開規劃協調，並宣示將向立法院提出「前瞻基礎建設計畫」的特別條例與特別預算案，以作為立法院新會期優先法案。據行政院草案的內容：這項計畫共涵蓋著軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設等5大面向的各項工作。期望用這些計畫所衍生的財務需求，帶動國內全新的巨額投資，並帶動整體經濟動能。

而在國際趨勢上，基礎建設與公共建設的發展也都成為各國國家政策的重要項目。不論是美國總統川普在國會所言：「我將要求國會通過1兆美元的基礎建設法案，由公共及民間資金支應，創造數百萬個工作機會。」或者是亞洲開發銀行（ADB）新近發表的「滿足亞洲基礎建設需求」（Meeting Asia's Infrastructure Needs）中所指出，亞洲新興經濟體在2030年前須投入最高26兆美元，用於運輸、電信、潔淨用水、汙水等基礎設施，才得維持經濟成長、消除貧窮及對抗氣候變遷。顯見對於基礎建設在經濟發展持續增長的重要關鍵角色，各國都有一致性的認知。

台灣重大建設計畫曾帶動經濟發展

回顧我國基礎建設的發展歷程（詳見圖1），是以1974年至1979年間所進行的「十大建設」，做為我國重大公共建設計畫的開端。在十大建設中，有6項是交通運輸建設，3項是重工業建設，1項為能源項目建設，總花費估計在新台幣2,000億至3,000億之間。其中雖也有如蘇澳港此類在興建完成後，使用效率不彰的案例；但就整體而言，各項交通與工業計畫，咸論對於當時因石油危機造成的經濟不景氣，有效的提升了國內需求，也藉由十大建設中的現代化交通設施與電力提供，強化台灣產業的國際競爭力。

舉例而言，計畫之一的中山高速公路，將基隆至台北的行車時間，由原本的39分鐘縮短至18分鐘，並使台灣本島的公路運輸能力提高1倍，配合港口的建設，於是也帶動了各交流道附近的工業區發展，並整體帶領台灣度過全球性的經濟衰退。

之後，政府並配合經建會的經濟建設計畫，又提出了「十二項建設」與「十四項建設」，將各項重大公共建設計畫整合宣傳。其後不論政黨輪替與否，接續著又出場了「六年國建」、「亞太營運中心」、「挑戰2008」，一直到「大投資、大溫暖」以及「愛台十二建設」，各項宏大的口號願景，在在都標誌著歷任閣揆與行政團隊，為台灣提供發展願景的企圖心。

只是，雖然有這樣多的努力，也確實逐步的改善了台灣的基礎建設水準，但是對照其他國家，尤其是中國、越南等新興工業地區，台灣的進步速度彷彿明顯落後於其他國家。就以也是在十大建設就開始營運的桃園機場為例，漏水、破損跑道以及延宕的機捷進度，對照其他國家近年新建機場的蓬勃發展，就讓國人對於政府在基礎建設的努力產生了相當質疑，也失去了對於建設應有的期待感。

台灣基礎建設發展面臨2大挑戰

而依據國發會綜規處鄧壬德的歸納研析，我國近年基礎建設發展主要是遭受到2大挑戰：一是公共投資不足，讓公共投資乘數效應減弱；二則是政府債務居高不下，限縮了政府的公共建設支出空間。尤其是近年來，因為我國預算中的社會安全支出大幅增加，大量排擠了資本門經濟投資的可能空間，更讓我國政府投資未來的可能能量大幅縮減。

對照之下，在1970年代，我國公共投資占名目GDP的比率為12.8％，對經濟成長貢獻率達26％。但到2011∼2013年時，公共投資所占GDP比率僅剩4.4％，這樣的水準對照國際已屬偏低，再加上投資效率不彰的情況下，致使民眾逐步無感於政府的施政努力與決心。雖是如此，但台灣仍有極大的機會乘勢再起。尤其是因為近年經濟成長放緩而造成的超額儲蓄，以及目前基金操作報酬偏低的各種中長期資金，若得妥善運用，或能為當前的基礎建設發展突破瓶頸（詳見圖2）。

公私部門合作投資漸成國際趨勢

因為各國為了發展基礎建設，相關的財源除了藉由政府稅收或舉債的預算收入外，近年來，隨著民間資本的興起，國際上的趨勢也漸採公私部門合作模式（Public-Private Partnership, PPP）來吸引民間投資。這種PPP模式，利用合理的風險分攤與報酬機制設計，吸引著包括各國退休金為主的中長期資金，來做為各項基礎建設所需的投資或融資來源，並利用民間的效率來避免基礎建設所可能面對的浪費與錯誤投資。

而我國也有藉由民間力量，有效促進基礎建設的發展經驗。以同樣在2000年前後開展的高鐵建設為例，對照韓國以政府的預算來完成412公里的高速鐵路KTX，台灣則是藉由民間參與的BOT方式完成345公里的台灣高鐵計畫。經營至今，就國際的觀察比較，台灣成功地完成整個計畫的專案管理（時間、成本及品質），與韓國經驗完全不遑多讓。

或許，台灣社會在高鐵興建的營運初期，充滿了許多的誤會與懷疑。而也是從高鐵開始，台灣社會在重大工程完工時，不再是期待盛大的通車典禮，而是媒體對於弊案與無能的質疑。但經過10年的營運後，高鐵的經驗已經證明出台灣的民間資本也可以有機會，為國人提供全新的公共服務品質。無獨有偶，同樣在營運初期也招致社會廣大質疑的高速公路電子收費系統ETC，則是在國外政府的紛紛邀請投資中，證明基礎建設的投資除了由政府編列預算執行外，也可以思考其他不同的可能。

就如同中央銀行年報中對於台灣經濟動能減緩的建議：「由於國內投資率走低，累積龐大超額儲蓄，宜積極排除投資障礙，導入國內投資。推動民間投資之做法，如公私部門應推動治理改革，加速基礎建設；並持續導入民間資金參與公共建設。」至於是否能夠將國內剩餘資金有效引導到基礎建設之中？應該也就是此次前瞻基礎建設計畫，能否與眾多過去令人民無感的計畫，有所差異的關鍵所在。（本文作者為台灣金融研訓院院務委員）