專訪土地銀行董事長凌忠嫄

都更應結合整體都市計畫作永續中長期規劃

對於市容以及老舊房屋的更新，總統蔡英文已號令內政部、金管會等重要部會齊力推動都更，而不動產放款規模為全國最大的土地銀行，更被各界寄望成為都更金融領頭羊。

從輸銀轉戰土銀僅數月的土銀董事長凌忠嫄，對於土銀投入都更的策略，已有全方位的規劃。她語重心長的表示，都更的推動，除了應該結合整個都市計畫，作永續的中長期規劃之外，包括《銀行法》72條之2、75條等規定，倘若能作相關法規的鬆綁，都更的推動也將有更大的活力。

在金融商品的設計上，也相當有前瞻性的建議，不妨運用「不動產證券化」的概念，將都更作資產證券化，而且越分散，越能避免外在的干擾，如此一來都更將更有永續推動的優勢。

同時期許，未來土銀能在預算及專才人力方面，獲得更多的鬆綁，例如，在都市計畫、建築設計、管理等相關人才，土銀若要更進一步的全方位投入都更，這類人才將不可或缺，短期之內，土銀則將透過和台灣金聯資產管理公司的「異業結盟」來進行都更合作。

凌忠嫄特別指出，現在由於擔心風險，因此，大多數的銀行，都只投入「後期」，也就是老房子拆除之後的都更融資，但對於「前期」，包括設計、拆除費用等，由於擔心風險，而不敢貿然投入，這一部分，或許增加一些法規上的鬆綁，會更能鼓勵銀行作「前期融資」的投入，都更的推動也將更能免除資金不足的障礙，以下是專訪紀要。

異業結盟成立「半官方組織」推動都更

《台灣銀行家》雜誌問（以下簡稱問）：近年來積極推動都更，若要讓金融機構從「協助」都更，翻轉為「主導」都更，甚至擔任實施者的角色。可否分享您對此的看法？

凌忠嫄答（以下簡稱答）：針對銀行機構擔任實施者，由於都市更新實施者應負責之事務甚廣、法規上對於銀行業務範圍的限制，及實施者條件等限制，目前可能得等這些現狀突破，才有進展。

事實上，包含更新前地主更新意願的調查、所有權人的整合、產品規劃定位、事業計畫報核後相關審議及計畫內容修改，乃至權利變換發布實施後產權移轉、權利配回等事項，不僅涉及各專業領域間（都市計畫、建築設計、景觀設計、不動產市場分析、不動產估價、財務分析、營建工程、土地登記及權利變換等）協調整合，甚至在更新範圍內所有權人（參與者及不參與者）、政府機關及都市更新審議會之間，亦須肩負起溝通協調的功能。

這些，雖然可以委任相關團隊如都市更新計畫顧問、建築設計規劃團隊、專案營建管理團隊、營造團隊進行規劃與執行，但最終仍須負審核與監督之責，均需要各領域專業人才及足夠經驗方能克其功，目前這些人才，銀行相當缺乏。

此外，金管會2004年12月15日的函令解釋，已載明實施者所應辦理事項經核，已超過《信託業法》及《銀行法》業務範圍，這也限制了金融機構不能擔任實施者，也因此，我們現在才先與台灣金聯資產管理公司合作，推動都更，以破除這個障礙。

我認為，正因實施者應具備的條件及所擔負責任，並非一般金融機構所能勝任，故如要強化金融機構參與都更，建議仍應朝向成立「半官方組織」擔任實施者進行推動，除可讓地主減少疑慮外，亦可彙整各專業領域，共同解決推動都市更新面臨的問題，及協助推動都市更新業務。

金融機構不只能扮演都更資金提供者

問：您認為金融機構可扮演哪些角色？對政府推動都更的進展有何助益？

金融機構在都市更新過程中，常扮演的角色包括了：

1、資金融資者：辦理都市更新所需費用之融資，如購地費用、興建費用、規劃設計費用、合建保證金及對原土地所有權人不願或無法參與分配時所需發放的現金補償金等。以及建物興建完工後分戶貸款的融資。

2、信託制度提供者：為維護地主、實施者之共同利益，在信託契約中受託人依據委託人之委託，受託管理信託財產，並建構相關續建及安全管理機制，於信託目的完成後，將信託財產返還給委託人。

3、投資者：為活化資產，利用自有行舍參與都市更新，藉以獲取投資利益。

4、諮詢服務提供者：與相關產業結盟，共同提供都市更新事業流程規劃與諮詢服務。

提前整合都更有助增加銀行融資意願

問：土地銀行為不動產專業銀行，在提供都更資金與信託服務上，能否請您深入談談土地銀行在都更上的經營理念與想法？

答：本行為國營行庫且為不動產專業銀行，於都市更新授信案件承辦經驗豐富，截至目前累計承作件數為111件，授信額度約為977億元，目前存續融資之都更案件為55件，授信額度約為572億元，餘額約為287億元。

未來，我們仍將持續積極配合政府政策推動都市更新授信等金融業務，以協助實施者有關金融服務方面的需求，但由於在相關的金融監理規定之下，仍應該是必須以銀行債權確保、風險控管為第一優先，也因此在都更融資評估上仍優先考量下列情況：

1、都更融資介入前，個案整合前期及更新執行階段是否已有專業機構進行整合與輔導，如此將提升都更實施成效、提高銀行融資意願：都市更新成功與否在「地主整合難易度」，而整合成功關鍵在於「權利分配與產權保障」。都更開發整合前期如能藉由建築專業機構如建築經理公司，進行協助參與整合並給予專業協助，或扮演代理實施者角色，將有助於提高全案整合成效，同時增加銀行參與更新執行階段提供融資額度的意願。

2、是否配合信託制度與續建機制，降低開發風險，確保實施成效：藉由納入建築經理公司辦理風險控管及營建管理，提高作業效率，降低開發風險；並搭配信託制度與續建完工機制，確保資金專款專用、建立產權保障機制，同時維護地主、實施者及銀行三方權益，直至興建至完成。

都市更新應該展現都市的文藝復興

問：雖然都市更新與居住安全已受高度重視，但實際推動上仍將面臨眾多挑戰，可否詳談您對於執行都更有何建議？

答：在推動都市更新上，日前政府拍板將藉減稅、提高獎想藉此擴大內需、帶動國內經濟成長動能，但事實上更重要的是都更應該回歸其都市更新（renaissance）的原意，意即都市的文藝復興，而不是拆舊屋蓋新樓而已，除了考量拆樓蓋樓創造GDP，亦須就地主人權、公共利益，以及整個都市紋理與當地文化，做一通盤規劃。

因此，對於政府單位推動都市更新，我也有以下建議：

1、完成《都更條例》修法：政府要加速推動都更，其根本之道就是應該盡速完成母法《都更條例》的修法，取代短期性的激勵措施。過去《都更條例修正草案》有20多個版本，現在應可整合各方意見，擇優列入修正條例中，以加速都更推動。

2、獎勵容積不應浮濫，應訂定更明確的獎勵機制：都更獎勵容積早已有明確規定，但過去地方政府獎勵（包括都市設計獎勵、土地使用分區管制獎勵、停車獎勵、容積移轉等）過於浮濫，使得都市環境及生活品質大幅低落、失去都市計畫的本意。

2年前內政部已修正《都市計畫法施行細則》明訂都更獎勵容積上限，最高不得超過法定容積的50％的天花板條款，現今擬以提高容積的方式鼓勵都更，建議應該再多方斟酌。

但另一方面，為了減少容積獎勵的不確定性，協助業者能盡早確定財務計畫，建議獎勵容積的方式可建立更明確的規則，讓業者遵循。目前，容積獎勵是由都市更新審議委員會來審查，但是進入審查階段，業者早已完成整合、規劃設計，以及權利變換分配階段了，如果容積獎勵未達到預期目標，勢必重擬財務計畫，甚至放棄都市更新案件。因此，容積獎勵應該要有明確規定，不宜全由委員會審議決定。

3、衡酌國內住宅現況：國內閒置住宅高達156萬宅、另依內政部估計的低度使用住宅也達86萬宅，顯然住宅供過於求。

近5年我國固定資本形成裡， 住宅房屋占比年年逾1成，以往只約6％，已成為支撐民間投資的重要力量。然而，在當前住宅供過於求，以及中央與地方政府均陸續開發社會住宅的情況下，每年繼續投入逾數千億元蓋房子，雖有助於經濟成長，但亦將讓供需更加失衡，2015年待售新建餘屋創新高就是一大警訊，若欲以提升容積推動都更，應該綜合上述的評估，再多考慮。

4、配套提供租稅誘因：誠如目前行政院都更修法方向，為鼓勵地主參與都更，更新完成後的地價稅、房屋稅的優惠期限建議可以延長。另外為鼓勵地主100％同意參與更新，並加速進行重建，針對以協議合建方式辦理者，也同樣建議給予土增稅及契稅，於更新後第一次移轉減免的相關優惠。

5、依法執行代拆機制：更新地主的權益保障是重要的議題，也是《憲法》賦予人民的最基本人權：然而針對具有公共利益、避免居民財產或居住安全受到傷害的都更重建案，政府應該在完備其救濟程序後，依法執行代拆機制，而非全面停止代拆工作的進行，消極的行政作為將大大阻礙都更重建的腳步。

6、成立客觀公正的都更協商平台：為避免每人對自身都更前、後的權益計算欠缺專業與信任，造成爭議，再加上許多不透明的私下協商過程，都更很難形成共識。因此，政府如能透過專業NGO團體，建立「協商平台」，提供公開透明的專業協商機制，以展現其公信力，並明列在《都更條例》的法定程序上，作為提供專業協商報告供政府最後都更審議決策依據。

7、教育全民認清都更不應「白吃午餐、不花力氣」：宣導住戶應體認改善生活安全品質遠比獲利重要的概念；換言之，都更像舊車換新車般，舊房換新房本來就是要多付出代價，若大家都想藉都更占到便宜，結果反而讓都更陷入困境。因此，政府應積極在各地廣設「都更諮詢服務中心」，除大量宣導都更正確觀念外，同時提供個案諮詢服務。透過政府或專業NGO團體輔導社區居民成立都更組織，協助整合都更意願。