台灣年金改革：一個複雜問題的簡單解

洪茂蔚

現職：台灣金融研訓院董事長

學歷：臺灣大學經濟學系學士、University ofWisconsin-Madison經濟學碩士、Northwestern University財務金融博士

經歷：中興大學社會科學暨管理學院院長、臺灣大學管理學院院長、中央研究院經濟研究所研究員、台灣財務金融學會理事長、臺灣大學國際企業學系所教授、臺灣大學講座教授

摩拳擦掌，準備與日本樂天以及社群LINE進行「三搶二」執照搶奪大戰，預計明年底誕生第一家純網銀，繼監理沙盒後，金融科技創新又向前邁進一大步。在此同時，傳年金改革是蔡英文總統最重要的政見之一，由於事涉各方利益，其擘劃之艱，任事之難，不言可喻。但無論如何，政府決心推動此等浩大的改革工程，各界應該先給予鼓勵的掌聲。

為改革國家年金體系，永續發展公共年金制度，政府亟欲提出符合公平正義的改革方案，因此2016年5月27日蔡總統核定「總統府國家年金改革委員會設置要點」，由陳建仁副總統擔任委員會召集人，委員則由各界代表組成。自6月23日首次召開會議以來，維持每週開會一次的進度，至11月10日召開最後一次會議，共開過20次會。召集人陳副總統表示，多位委員曾提出兩階段修法建議，先利用第一階段將不同制度的內涵調整趨近一致後，再進行制度整合。然而綜觀各次會議的議事過程，恰如社會在此一議題上彼此對立、紛擾不休的縮影，始終停留於各自表述的階段，迄今並未形成任何共識。

年金問題沉痾已深，盤根錯節，牽涉層面甚廣。欲為國家建立一套兼顧效率與正義、可長可久的年金制度，自需集思廣益，深謀遠慮，曠日廢時勢不可免。然而另一方面，依據退撫基金精算報告書，軍人退撫基金預計於2019年破產；2016年6月14日《聯合報》根據銓敘部與勞動部資料報導，勞保基金將於2018年發生收支逆差，若無改善，則預計2027年破產。看來年金問題已是迫在眉睫。

本文嘗試提出一個「簡單解」，以期解此燃眉之急。此處的「簡單」，並非簡陋無文之謂，而是刻意以質樸的手法，探求複雜問題的解方。事實上，當問題本身已經複雜到僅剩極少數專家能夠掌握的程度，單純可行且易於了解的解決方案更見其必要性，因為唯有如此，社會大眾才有對話的基礎，進而使理性討論得以開展，這也是本文的主要目的之一。

設定年金最高免減金額

此一「簡單解」的基本想法其實是源於所得稅的累進稅制。針對個人每月所領取的年金總額（包括月退俸、優惠存款利息收入、年終慰問金、子女教育補助費等所有金額加總），政府可設定一「年金最高免減金額」，原領年金低於此免減金額的部分仍全額領取，高於此免減金額的部分則領取某一成數，且此一成數逐級累退。

簡單解的主要目的在於挽救近期有破產危機的年金，因此簡單解的適用對象僅限於目前正在領取年金者。試舉一例如下。

據報載某些曾膺政府要職的退休人士目前月領超過新台幣160,000元，本文即以160,000元為例。假設年金最高免減金額設定為60,000元，高於此金額10,000元以內的部分領取9成（即9,000元），超過此金額10,000元而未超過20,000元的部分領取8成（即8,000元），以此類推，超過此金額70,000元而未超過80,000元的部分領取2成（即2,000元），超過此金額80,000元而未超過90,000元的部分領取1成（即1,000元），超過此金額90,000元的部分則不再領取。在此假設方案之下，原本年金每月領取160,000元的金額，下調為105,000元。詳細計算可參見表1。

以原月領總額160,000元， 年金最高免減金額60,000元為例，調整後實領金額將減為105,000元，少領55,000元，降幅達34.375％。事實上105,000元即為此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多只能領取此一金額。

年金最高免減金額的設定，取決於兩大因素。首先，此一金額最低不應低於基本生活水準所需支出，否則將可能使原本收支平衡的年金領取者入不敷出。其次，藉由調整年金最高免減金額可減少所需支出的年金總金額，以弭平或縮小現今的年金缺口，避免年金走向破產。注意到年金最高免減金額越高，個人月領金額越多，所需支出之年金總金額也越多；反之，年金最高免減金額越低，個人月領金額越少，所需支出之年金總金額也越少。試比較前例，現假設年金最高免減金額設定為40,000元，金額調整級距及調整成數維持不變，則根據表2，原本年金每月領取160,000元的金額，下調為85,000元，低於年金最高免減金額設定為60,000元時的月領金額105,000元。

以原月領總額160,000元者，年金最高免減金額40,000元為例，調整後實領金額將減為85,000元，少領70,500元，降幅達46.875％。85,000元即為此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多只能領取此一金額。

由此可知，年金最高免減金額與欲削減之年金逆差額度有關，亦與國民基本生活水準有關，此二者又可由年金收支狀況、年金運用效率、生活指數、通貨膨脹率等隨時間改變的變數反映，因此年金最高免減金額可定期（例如每年）檢討，必要時予以調整。

調整逐級累退成數

 調整後之年金實領金額，除受最高免減金額之設定的影響，亦與逐級累退的成數有關。現仍以原月領總額160,000元， 年金最高免減金額60,000元為例，但假設高於最高免減金額10,000元以內的部分領取9成5（即9,500元），超過最高免減金額10,000元而未超過20,000元的部分領取9成（即9,000元），超過最高免減金額20,000元而未超過30,000元的部分領取8成5（即8,500元），以此類推， 超過最高免減金額170,000元而未超過180,000元的部分領取1成（即1,000元），超過最高免減金額180,000元而未超過190,000元的部分領取0.5成（即500元），超過最高免減金額190,000元的部分則不再領取。在此假設方案之下，原本年金每月領取160,000元的金額，下調為132,500元。詳細計算可參見表3。此例中超過最高免減金額的部分，每10,000元的實領金額逐級累退，其扣減金額以10,000元之5％的幅度增加，我們稱其為「遞減調整成數」。表1與表2的遞減調整成數都是10％。

以原月領總額160,000元者，年金最高免減金額60,000元，遞減調整成數5％為例，調整後實領金額將減為132,500元，少領27,500元，降幅達17.1875％。在此例的年金最高免減金額與遞減調整成數的設定下，「天花板」金額為155,000元。

承此例，其他條件不變，表4呈現遞減調整成數為20％的詳細計算，原本年金每月領取160,000元的金額，將下調為80,000元。

以原月領總額160,000元者，年金最高免減金額60,000元，遞減調整成數20％為例，調整後實領金額將減為80,000元，少領80,000元，降幅達50％。80,000元即為此一設定下之「天花板」金額，亦即不論現在領多少，調整後最多只能領取此一金額。

歸納而言，調整後每月實領金額受兩個維度影響：年金最高免減金額與遞減調整成數。其他條件相同的情況下，年金最高免減金額越高，或遞減調整成數越低，則調整後每月實領金額越高。表5彙整了原月領金額160,000元在兩個維度採取不同設定下的各種調整後月領金額，注意到每一列的金額隨遞減調整成數的遞降而遞增，每一行的金額隨最高免減金額的遞增而遞增。

軍公教年金改革建議

從政策的改革方向來看，軍公教退休年金受到影響已不可免，因此連一向被認為最配合政府政策、態度最溫和的軍公教，也在2016年9月3日以「反污名，要尊嚴」為訴求，走上了街頭。根據《聯合報》的報導，身為被改革對象的軍公教，內部對於年金改革的立場亦不盡相同，主要是因其中存在「世代不均」的矛盾。

1995年之前，軍公教退休採取「恩給制」：在職時不需提撥自己的薪水，退休後雇主政府會編列預算以支付退休金。1996年退休制度改為「儲金制」：由軍公教與政府共同撥繳退休金。在職期間跨越1995年者則採「混合制」，目前適用人數最多。而完全適用「儲金制」者，則是提撥金額最多，領取退休金最少的一群。該報導以在職30年的國中教師為例設算，「恩給制」之下每月可領66,301元，「混合制」之下月領76,247元，「儲金制」之下月領58,098元。我們再以此3個金額為例，看看簡單解所提供的調整後每月實領金額是多少。

 首先看「恩給制」，每月原可領取66,301元，在不同最高免減金額與遞減調整成數的設定下，計算結果彙整於表6。

 表7彙整了「混合制」原月領76,247元的調整後計算結果。

表8則彙整了「儲金制」月領58,098元的計算結果，注意到最後一列的金額是相同的，這是因為「儲金制」原月領金額58,098元低於該列設定的最高免減金額60,000元。

 

年金「天花板」與「地板」

另據報載，某位高層退休後月領金額高達300,000元，針對此一極端案例，我們亦將其應用於簡單解，計算結果參見表9。注意到表9的前兩行與表5的前兩行金額全無差異，這些相同的數字意味著該種設定下可領取的最高金額，例如若設定最高免減金額為30,000元，遞減調整成數為20％，則不論原本月領金額有多高，調整後每月最多只可領取50,000元，表7「混合制」中在同樣設定下也碰觸到此一「天花板」。另一方面，最高免減金額則可視為某種意義的「地板」（當原月領金額低於最高免減金額時，例如表8中第三列的情況，調整後月領金額還是會低於此一「地板」）。簡單解中這種調整後月領金額具有上限與下限的特性，將有助於規劃調控年金缺口。

目前年金問題爭議太多，各方意見紛呈，改革方式不易形成共識。若從簡單解出發，跳脫既有思維框架，從各種角度拆解，並逐漸逼近問題核心，我們相信複雜的問題終究會有完整而理想的解答。本文針對年金問題提出的簡單解，不牽涉深奧的年金理論與複雜的年金制度，亦不碰觸饒富爭議的所得替代率，而以單純、合理、可行為著眼點，應該是值得各界進一步思考討論的解決方案之一！（註：本文為作者原刊登於2016年8月18日《工商時報》觀念平台的完整版本）