建立國家風險管理體系

三道防線管控 政府與全民需各司其職

全球氣候異常災難頻傳，政府對防災體系的建立及執行，與民營商業機制的效率運作，著實攸關社會的安定與健全發展。若能有效結合公、私部門力量，必可有效降低天然災害所造成的經濟損失與社會動盪。

伴隨世界各地天災人禍的頻繁發生，全球正經歷氣候變遷、水患、地震等所導致刷新歷史紀錄的巨災，政府對於防災體系的建立及執行，與民營商業機制的效率運作，著實攸關社會的安定與健全發展，風險管理意識成為個人、家庭、企業經營乃至國家治理必要的戰略思維。

對於提供商業保障、風險管理與金融需求的金融產業而言，除了必須因應社會多元需求所衍生的新型態業務發展外，更可積極地以特許經濟動能提升社會價值。隨著專業分工及消費便利性，舉凡包括銀行、證券公司、保險公司等均屬金融機構，並提供各款金融商品中介服務，若能發揮金融機構外部效果的正面利他性，即可產生顯著社會效益（Social Benefit）。

政府應即時檢視現階段台灣防災體系是否完善，期許金融機構於商業機制運作下能夠成為社會安定力量之一，協助政府擬定風險管理機制，透過公私部門夥伴（Public Private Partnership, PPP）模式減輕社會經濟損失，不僅著重事故發生後之資金融通與快速理賠服務作業，更需加強事前損害防阻之專業諮詢與建構風險管理機制，有效降低社會成本及促進建立安定的社會。

建議政府檢視地震天然災害的防災體系歷程、建立農業保險制度、保險證券化移轉巨災風險與高品質的政府風險管理機制，畢竟風險管理正與社會大眾的生活周遭緊密相連，建立巨災風險的金融因應策略，以及提升社會公民的風險管理文化意識，必須雙管齊下。

政府有責任營造安全生活環境

雖然天災地震不會每天發生，是否就可以忽略它的存在呢？以2016年2月6日高雄美濃地震為例，卻造成台灣有史以來單一建築物倒塌罹難人數最多的災害，所以當然是不可被忽略，政府有義務為所有居住的公民營造安全與免於恐懼的生活環境。天災地震風險管理涉及家園安全維護，彰顯與擴大地震基金的效能，民眾福祉方得以確保。

回顧2011年芮氏規模9.0超級強烈地震重創日本，造成日本東北鄰近太平洋的宮城、岩手兩縣巨大財產損失及人員傷亡。而福島核電廠因強震受損，引發反應爐之爐心熔毀風險，不僅造成災區核電廠之營運中斷損失，更產生後續週遭生態浩劫及環境汙染等問題。

依據瑞士再保險（Swiss Re）統計，自1970年起，合計已發生360次地震與造成累計100萬人以上死亡。當世界人口密度增加時，人員因天災而死亡的風險也就相對增加。針對已開發國家而言，地震通常引發高額之經濟損失及顯著的人員傷亡，因此各國政府基於經濟永續發展及社會安全穩定考量，皆制定政策重視事前損害防阻作業流程及強化公共建設措施，以減輕地震天災引發之損害。

全民有義務為自身財產承擔風險

我國政府亦於2002年（921南投集集大地震後）建立住宅地震保險制度，設立財團法人住宅地震保險基金負責執行地震保險制度，提供社會大眾基本地震險保障，承保地震、地震引起之海嘯、洪水、山崩及火災等房屋建築物財物損失。並負責規劃住宅地震保險承保、理賠制度、共保業務、再保險安排、業務宣導等工作，成為台灣地震保險機制的主要推手。

以銀行的房貸業務為例，房貸戶向銀行貸款時，銀行除向貸款戶執行房屋抵押設定外，並於撥款前請客戶投保火險與地震險，保費需由借款人負擔，保險每年續約，直至清償貸款為止。因此，透過保險機制，已大幅降低銀行授信擔保品毀損衍生放款收不回等風險。

公部門夥伴關係可有效整合資源，就強化公共基礎建設而言，應以攸關民生之重大工程，諸如重大橋梁、高速公路、捷運、機場設施等優先規劃，完工之公共工程應經風險管理機構評估以決定未來之管理模式（透過保險或自留）。公部門應制定風險管理程序，要求編列保險費用預算，並投保完工土木工程保險，適度透過風險移轉與自留機制以減輕政府財政負擔。

建立農業保險制度 風險可有效轉嫁

台灣農業保險雖歷經緩慢的發展過程，然而建立完善的農業保險制度，不僅可發揮保險業風險管理價值，將過往農民自行承擔的風險轉嫁為由保險公司集中管理，並且分散風險，亦可以將政府機構對農業災害損失的災後救助，轉變為事前防範與災後經濟補償。

氣候極端變化下，天災發生機率增加，造成農民重大損失，因此透過保險制度自然成為風險移轉的重要機制。保險因需符合大數法則，台灣農業面對天災頻繁的風險，政府的積極輔導非常重要，並且需要提供保險費補貼與建立投保誘因機制，同時，透過法規協助保險業建立風險分擔的配套措施。

農業天然災害救助是協助農民恢復生產，非以損害填補。目前是提供現金救助、補助跟低利貸款方式辦理；但是保險可以擴大，透過商業保險機制，將保險損害填補程度拉高，因填補方式多樣化，保險與救助加總效果高，對受災農民更有保障。

農業保險屬規模小且風險難控制，在保險管理上需要更多專業投入。在承保成本較高下，商業保險公司可能缺乏承作意願，需要有第三方公正機構設計，且費用攤銷在法規上應有明確規範。

另外，須建立專責機構，功能包括：（1）整合政府各部門之資料庫。（2）建立天災評估模型，檢視全國鄉鎮市颱風或洪水風險資訊。（3）強化精算統計專業，執行保單設計與費率精算。（4）規劃共保機制，降低單一保險公司承保風險。

因保險公司確實面臨勘災能力與經驗挑戰，現有指數型保險設計有自負額，可有效降低道德風險。若災害救助與農業保險併行，可拉大災害救助與保險金額差距，同時保險理賠與救助補助領取時間不同，透過保險公司迅速理賠，使農民感受保險實質意義與價值，就可提高認同度與投保意願。

國家經濟之發展，農業發展有其複雜及必要性，涉及食品供應安全、農業環境發展等政經議題。政府應以農業保險取代天然災害救助辦法，並效法2002年推動政策性住宅地震保險，使農業保險制度有效施行。

保險證券化可移轉巨災風險

為降低天然災害對整體社會與經濟發展的衝擊，採行整合型態風險管理（Integrated Risk Management, IRM）模式，透過風險融資（Risk Financing）增加核保能量，將是金融機構透過資本市場對抗巨災風險的因應戰略。

風險融資如以舉債承擔天災風險，對國家而言係屬風險自留（Risk Retention），因為是藉由國家財政擔保災後費用支出，故以保險基金方式運作（即台灣住宅地震保險基金）。傳統風險轉移可透過再保險交易轉嫁，若風險仍自留在國內，則有必要將巨災風險轉移到國際保險市場。

對於不可保（Uninsurable）之天災風險，因保險業承擔能力有限，於重大天災發生後，考量核保週期與資訊不對稱等因素，保險費率可能高漲，為顧及市場競爭及保險業清償能力，乃透過新興風險管理工具，例如巨災債券（Catastrophe Bonds）、天氣衍生性商品（Weather Derivatives）、與巨災衍生性商品（Catastrophe Derivatives）等證券化金融商品，透過資本市場有效分散巨災風險，亦為戰略之一。美國、澳洲、日本與台灣等均有巨災風險證券化之過往案例，透過整合性風險管理，結合公、私部門力量，可有效降低天然災害所造成的經濟損失，並同步透過科技預測及評估巨災風險，提前因應與預防災害。

整合風險管理應拉高至國家層級

面對天災人禍頻傳的全球歷史，瑞士再保險曾深入探討屬於國家層級的風險管理，因應周遭家園日趨頻繁與風險傳遞性高的人為與自然災害，倡議以整合管理模式研擬政策辨認與預防國家風險，設立國家風控長可在系統風險管理過程中扮演推手，建立大眾所信賴的安全家園。

以整合風險管理思維領先世界的英國為例，即發表《國家風險白皮書》，呈現風險地圖，描述國家可能面對風險的詳細分析與可能承受的損失。發展至今，更提供社會層面可能面對的風險事件，及政府介入的時機與程序，不僅提供機構法人與自然人足夠的風險管理建議，也提高社會風險管理意識，教育社會大眾面對風險事件時如何降低自身的損失。

而當國家受到重大災難事件影響時，將造成民心的浮動與社會的不安定，因此增高國家風險。就經濟層面而言，國家風險會提升境內金融市場交易的成本，對資本市場造成顯著負面影響，使得企業海外佈局及境外融資時，增加營運與籌資的困難度。

國家風險治理的成敗涉及系統性風險管理機制設計，涵蓋諸多不同角色與職掌的分工，與確保稽核部門監督的落實。因為政府承擔主要責任，各行政首長與承辦人有必要於第一線建立基礎風險管理與日常自查自評機制。

第二線則是風險控制，由國家風控長整合風險管理的執行，督導與協調風險作業的彙整。第三線則是外部獨立的審視，諸如檢視內部稽核作業的運作，或是由外部執行獨立的評估報告，以協助審視決策的品質與執行績效。在記取過往經驗後，期許政府能以具體作為提升國家風險治理效能，依循三道防線的風險管控思維，許諾台灣生活家園一個美好的未來。（本文作者為國立政治大學風險管理與保險學系教授）